古代如何民意评官

完颜绍元

“群众满意度”并不新鲜，民意评官早在汉魏时代就出现了。古代如何考核官员？民意测评有怎样的分量？官员对民意考评的态度又如何？

汉魏时代就有了民意评官

年终岁末，各地官员总结会、考核会、评价会如火如荼。近年来，在官员行政考评中突出民主，重视民生，强调民意，适当提高“群众满意度”权重，运用“民意”指挥棒，被认为是考评机制的一大进步，媒体则有“以考评模式突出亮点”相称的。其实这个亮点并不新鲜，民意评官可以说是我国古已有之的政治文化传统了。

往前追溯，民意评官的源头当是汉魏时代的乡议选士制度，就是从最初的选拔官员要听取群众评议，逐渐发展到考核官员时也要参考群众评议。当时，有很多基层官员因为得到了群众的高度评价而飞速升官。比如，《汉书·循吏传》中，朱邑就是因为受到群众拥戴，由乡干部一下子升为太守卒史；召信臣也因为得到了群众的好评，由上蔡县长直升到零陵太守。

反之，也有很多官员因为群众评议太差而丢官。汉成帝时，高陵县令杨湛和栎阳县令谢游都是极其贪婪狡猾之人。丞相薛宣封“吏民条言”给杨湛，给他施加压力，让他自动辞职；发公函给谢游，开门见山地说：“告栎阳令：吏民言令治行烦苛……”群众对你这个栎阳县令很不满意，都反映你施政无方、法令繁琐苛刻。于是，谢游的乌纱帽也丢了。而“吏民条言”和“吏民言”的内容，正是指群众对两个县长的批评、揭发、举报。

刺史考核官员先做问卷调查

古代没有电台、报刊之类的公共传媒，也没有可以让民众自由交流的互联网，所谓民意评官的方式，大体有自上而下和自下而上两种。

自上而下，就是上起中央，下至州郡，都要定期派遣使臣、风宪官员等，分级分区巡行视察，听取群众对各级政府吏治官风的评价。

西汉的时候，刺史巡行郡国，每到一地，必定先去官立学校，就当局施政得失等问题让学生填写问卷，然后以官驿为临时办公地点，通过调阅计簿文档、分头察访询问等途径了解情况。为防止受蒙蔽，刺史总是把会见当地长官、当面听取汇报之类安排在最后。

汉成帝时，朱博任冀州刺史，负责常山、巨鹿、真定、中山等10个郡国的巡视。朱博上任没多久，就在巡视途中被四五百名群众包围在某县的官驿里。这些人都是来举报当地官吏的。这种方式为以后历朝所继承，邓小南所著《政绩考察与信息渠道—以宋代为重心》一书中称，唐宋时期的中央使臣、监察官员在巡行考察地方吏治时，都很注意搜集群众意见，有人将之概括为“欲考吏治，莫若询诸民言”，要想对官员进行考核，最好的办法就是征求百姓的意见。

唐高宗时，监察御史郭翰巡视陇右，当时狄仁杰任宁州刺史，治理有方，“风化大行”，所以郭翰进入宁州境内后，沿途不断收到年老而有地位的士绅的表扬信，都是赞美狄仁杰的。郭翰对州政府派来接待他的官员说：“进入州境一看，便可知施政绩效了，我愿意成全你们领导的美政，用不着再待下去给你们添麻烦了。”于是告辞而去。

得到百姓表扬，方能驰骋官场

自下而上，就是群众可以通过向各级官员或风宪官投书献状、当面陈述等方式，主动表达他们对本地吏治官风的看法和意见。在正统史家眼里，两晋南北朝多数时段的政治远比两汉乏善可陈，但后世常见的一些民意评官的形态与取向，多是在这一时期出现的。

比如，此时期逐渐形成了联名具状的民意表述方式。萧梁初，永阳郡百姓何贞秀等154人联名给湘州刺史递状，从15个方面表彰本郡长官伏暅治理有方，刺史再将文状转呈中央。还有一位历任多地州、县长官的何远，每到一个地方任职，总有群众给上级递状，说他这样好那样好。

又如，后来逐渐发展为民意评官主体形式的“举留”，当时雏形已现，就是那些表彰性的联名具状往往在官员任期已满或因其他缘故（如丁忧）即将离开现任职务的时候出现，而且总是将递状目的直截了当地归结为希望某官留任现职的诉求。从史书记载看，凡被群众具状好评的官员多能获得回报，如前文所举的伏暅被提拔为新安太守，何远不仅被越级提升为给事黄门侍郎，还得到皇帝专门发诏表扬。

在传播政声、增加美誉之外，很多时候群众的好评还有保官的作用。北宋真宗时，刘随任永康军判官。他兴利除弊，减轻民众力役负担，严禁政府人员借马市勒索少数民族，可以说为老百姓谋了不少好事，当地群众都称其为“刘父”。但最后他却因为拒绝上级请托，被人冤枉，以至于官位不保。当本路监司相继来永康察访巡视时，数千少数民族群众拦马质问：“我刘父何处去也？”并大声齐喊：“还我刘父！”本路监司再三抚慰，数千群众方才散去。监司把情况一一汇报给中央，洗雪了刘随所受的冤屈，让他官复原职。

史料中有不少借助乡亲父老美言而得彰显的县令。唐宣宗时，醴泉县令李君奭任期已满，全县数十个父老代表民众向上级州府具状要求他留任后，因为不能确定是否如愿，又一同去庙里设斋求佛，恰巧遇到来此打猎的皇帝，就跟皇帝讲述了此事的来龙去脉。其后，有关部门两次拟定接替李君奭的人选，皇帝都不予批准，使李君奭得以继续留任。一年多后，怀州刺史出缺，皇帝亲自点名：“醴泉县令李君奭可为怀州刺史。”

又如南宋前期，杜颖以弋阳县丞代理永丰县令。过去永丰的税粮征收在本州所属六县中一直名列末位。杜颖到任后，不许吏役借课税扰民，禁止过去抓捕违期交税者的做法，而是与百姓约定让其自行缴纳，并且体谅百姓的困难，一再宽限日期，于是百姓非常感动，争先恐后地去交税，最终得以完成指标。等到他代理期满将要离任的时候，老百姓们都纷纷向州领导表示感谢，感谢他派来了这么好的县令。州领导郑汝谐因此给了他一个很好的考评，为他未来的仕途打下了良好的基础。

另一方面，因为群众意见太大而导致丢官的事例也有。如北魏的郦道元，就是那位撰写《水经注》的著名学者，在任东荆州刺史时，“威猛为治”，当地民众向中央指责他施政苛刻严酷，结果被就地免职。

百姓组团来京考核官吏

纵观历史，有明一代，特别是明代前期，可以说是民意评官最为活跃的时期。朱元璋要求“户户有此一本”的《大诰》（明太祖亲自制定的刑法）中明确提出，凡各地“耆宿老人、遍处乡村市井士君子人等”，都可以对本省各级地方官吏的施政行为与绩效进行测评，其评官意见可以用“列姓名具状”的方式递送中央，也可以在岁终考核官吏时组团来京，当面告诉皇上：本境官吏“为民患者有几人，造民福者有几人”，朱元璋必定根据民众评议，表扬好的，降免差的，乃至惩办有罪的。

明代前期，许多因违纪犯过而受惩处的官员全靠民众好评才能被解除处分。对此《明史·循吏传》特别强调说：太祖立重典从严管理官吏，州县守令常因小过而受惩，甚至被关进监狱，但如果听到群众对他有好评，就会让他官复原职，有时还给予奖励。如洪武中有定远知县高斗南、永州知府余彦诚等一批州县官员，有的因为犯了公务过失，有的受连坐牵累，先后被罢官。可是当地人民都说他们是好官，把他们的施政善举一一列出来，皇帝就让他们官复原职。灵璧县丞周荣受某案牵连，被逮入刑部，年老乡绅成群结队地来到皇帝面前说他的好话，最终皇帝传旨释放周荣，脱囚衣、赐官服，由礼部出面宴请他和年老乡绅后，送还原任。周荣不久便从副职转为灵璧知县，后来官至河南左布政使。

据清编各省通志及《明史·循吏传》的有关记载可知，从那时起，许多地区民意评官蔚然成风，写出了古代官员管理史上别开生面的一页。永平府乐亭县主簿汪铎和县府工房书吏张进等借劳役“设计害民”，索取贿赂，当地父老赵罕辰等44人以《大诰》为据，结团赴京。汪铎得知，快马加鞭，赶了40里路追上大家，再三求情说：“我14岁进学，吃尽灯前窗下之苦，好不容易熬到现在这个职位，你们千万饶了我，别坏了我的前程。”由此可见地方官吏对负面民众评议有多害怕。

“民意代表团”也能造假

不过在中国古代封建专制的大体制下，民意评官要想得到良好发展，特别是在指摘违失、弹劾罢免方面得到突破，根本不可能。所以凡是遵循体制认可程序进行的民意评官，大多是颂扬循吏德政，并且逐渐演变成地方官员利用民意评官争取期满留任的有效手段，这就是前面已提出的每当官员将离任时出现的“举留”。

宋代群众举留长官的层级和形态很多，有向州府举留知县的，有向监司举留知州的；有的举留不是写材料向上汇报，而是采取拦道、越诉、举幡、击鼓等形态，相当“雷人”。如宋高宗时向子忞守衡州，时逢大旱，衡州米价一下子蹿升到每斛一万五千钱。向子忞急忙遣人分赴各粮食丰收地区抢购粮食，以原价摊分路费出售，每升为六十钱，这批价格适中的粮食救了很多百姓。但此举严重损害了原本想趁机发一笔横财的富豪乡绅的利益，于是这批人也来“民意评官”，最终导致他罢职。消息传出，“士民相与群聚”，一起拥到衙署前，敲击给老百姓鸣冤喊屈用的登闻鼓，称“愿举留”向子忞。现场情况是群情激奋，“鼓为之裂”，吓得提刑忙以巡视为名趁夜登舟逃走。

正面性的民意评官如此“给力”，往往能给当事人换取名利双收的实惠，所以官秀民意的故事也不绝于史。唐高祖时，并州总管李元吉在任上胡作非为，中央收到其副手宇文歆的如实反映后，召他去京师。与此同时，李元吉也秘密召集百姓前去为他说好话，估计这个“民意代表团”赴京举留的费用都由并州府财政埋单。

明太祖时，河南府新安县主簿宋圮因违法乱纪被朝廷拿去配合调查后，与其“同恶相济”的该县典史李继业为救同伙，也为自救，居然想到了打民意牌，于是召集地方耆老刘汶兴等13人开会，要他们去南京向有关部门为宋副县长说情。刘汶兴等人说不敢去，李继业马上以今后上交公粮时刁难他们相威胁。刘汶兴等人害怕，便说去是可以去，但是没盘缠。李继业说，那你们明天来找我吧，我给你们盘缠。等这13人第二天来领盘缠时，李继业却在官府装病，躲在里面不出来见人，只是让人传话说，官人今天病了，你们自己先去吧。因此各人自备盘缠，赴京去说违心话。真相被揭穿后，连累被胁迫的刘汶兴等人也受惩罚。尽管如此，这类“民意秀”始终不绝。宣宗时永宁县税务局长（税课大使）刘迪宰羊置酒，求当地耆老给上级写信为他唱赞歌并乞留任；还有汉中府同知衙门的吏员们给上级投书，开列同知王聚种种政绩，推荐他出任知府，后来得知这是老王设宴请客求来的。

唐代官员考核指标

一是标准明确、分类考核。唐代官吏考核标准分为通用标准和职务分类标准。通用标准是“四善”：一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈。这是对所有官吏的共同要求。

唐代把政治、经济、司法、军事、宗教等各方面官吏的职责分为27类，作为对各种不同官吏职责的职务分类标准是“二十七最”，这实际上制订出了每一类官职的考核标准，用以考核各类官吏的才能，较之前代，唐朝的考绩制度甚为完备。

二是德才结合、等级分明。唐代把考绩的优劣、好差划分为九等：一最四善为上上，一最三善为上中，一最二善为上下；无最二善为中上，无最一善为中中，职事粗理、最善不闻为中下；受憎任情、处断乖理为下上，背公向私、职务废阙为下中，居官饰诈、贪浊有状为下下。

三是范围广泛、量化考核。唐代的考绩范围广泛全面，对九品以外的流外官也制定了考核标准，即“清谨勤公、勘当明审为上；居官不急、执事无私为中；不勤其职、数有愆犯为下；背公向私、贪浊有状为下下”。这样按品行、才能功过分为四等来考核。