《旅游法》 不应该是管理法

裴钰

日前，正式公示的《中华人民共和国旅游法》草案引发行业和市场众多争议，焦点是立法的市场化导向问题，即偏离市场经济原则，政府对市场干涉过多，有效约束不足。

近10年来，我国旅游经济发展很快，旅游投资规模较大，但是，市场经济的旅游发展和计划经济的行政部门管理之间存在根本性矛盾，即自由准入、自由竞争和行业区域性的壁垒对立；企业自主创新和政府行政主导相抵；旅游市场无序和旅游公共管理匮乏并存；对于企业和旅游者来说，缺乏法制化的权益保障，对于政府和企业来说，缺乏制度性的有效约束。草案依旧没有正视这一根本矛盾。

首先，最核心的立法原则和条款，在“旅游发展”和“旅游经营原则”部分，完全模糊了最关键的市场化原则。应该突出地、清晰地规定“旅游业发展以市场化为导向”。

在第六条“旅游经营实行统一的服务标准和市场规则，禁止行业或者地区垄断”。此条应删去“服务标准”四字。在实践中，如度假酒店、民宿旅馆等就无需实行全国统一的硬性服务标准。

其次，虽提出“禁止垄断”，但通篇缺乏对垄断经营的处罚规定，有禁无罚，效力有很大局限。

再如第三十三条规定“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织旅游者”。旅行社成本核算是微观的企业行为，理应由企业自主决策。政府不应过度干涉市场。

对政府的市场行为，草案有效约束不足。如第二十九条“县级以上地方人民政府统筹组织本地旅游形象的宣传工作”。有提倡无约束，形象宣传属市场行为，政府部门应以协调为主旨，其执行和效果评估也理应向社会公布。近期，“铁道部搞天价形象宣传片”事件便是典型的负面个案。该条应改为“县级以上地方人民政府协调组织本地旅游形象的宣传工作，其执行情况和效果评估应向社会公布”。

草案通篇对旅游产业链上的各个环节无不印上“行政审批”烙印，环环审批，处处设卡。对违法行为，行政处罚过轻，刑事处罚缺位。对消费者权利的保护较为空泛。所以，较大地滞后于当前产业发展的实际情况。

笔者认为，“旅游法”根本属性是境内适用的产业组织政策法，其核心问题是处理好旅游产业规模经济和竞争活力之间的矛盾，既要促进产业规模经济的效益，又要有效维护市场的积极竞争，通过协调旅游市场经济规模和竞争效率，建立起法制化的市场秩序，取得现实可行的收益。

从旅游发达国家的立法实践看，发展旅游是国家税收和居民就业的“双赢”战略，所以，旅游法均为产业促进法，而非综合管理法。

比如，草案中规定的“旅游行政管理部门”，到底是谁？以邮轮旅游为例，游客向旅行社购买“一站式”產品，包括机票、船票、登岸团费等等，就涉及民航局、交通部、旅游局等多个行政主管部门。

实际上，旅游产业包含多个相关行业，涉及多头管理，从计划经济角度去搞传统的行业管理法，在逻辑和实践中都行不通。

因此，旅游法制定应密切结合大部制改革趋势，鲜明地秉承市场经济原则，切实地保障旅游产业的自由化、市场化、法制化。