从加州伯克利大学的办学模式来反思公立大学与政府的关系

陈苏丹

摘要：本文通过比较详细地介绍了美国加州大学伯克利分校的成功办学理念、学术制度和管理机制来反思我国公立大学发展与政府的关系，对我国大学的发展具有很好的启示和借鉴意义。

关键词：制度；学术；理念

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2012）12-0112-03

一、引言

大学的发展有不同的模式，大学成功的因素也各不相同。但不管是公立大学还是私立大学，办学能否成功关键在于制度的建设和独特的办学理念，有好的制度和理念，大学才能可持续地健康发展。本人有幸于2009年访问美国加州大学伯克利分校，并能与该校上至校长，下至学生各个单位和部门进行比较全面的交流，从而能比较真实地了解到该校成功的办学理念和制度建设，对我国大学发展具有极好的启示。

二、加州大学伯克利分校的成功启示

加州伯克利大学是美国最著名最突出的公立大学，它是加州大学体制下最早的一所分校。加州伯克利分校之所以能成为美国乃至世界在教学、科研和社会服务等领域处于领先地位的原因主要有以下几个方面的因素：

第一是制度因素。加州伯克利大学是法定的州立大学。它处于加州大学董事会领导下的大学分校。众所周知，加州大学体系（UC SYSTEM）是加州高等教育总体规划下的一项最重要的体系。加州的法律赋予其公立大学的法律地位。法律规定加州大学的使命是以教学、科研和社会服务为主导的研究型综合大学，开设学士、硕士、博士以及某些专业学位的课程，为加州、美国培养一流的各类高素质、高水平和有服务社会意识的人才，为加州经济的发展做出了应有的贡献。法律还规定加州大学享有宪法自治（CONSTITUTIONAL AUTONOMY）的法律地位。

在获得自治地位的同时，也规定其招收加州居民就读加州大学的招生比例达93%和接受州立机构监督的义务。政府除了通过州财政拨款，每年从GDP中拿出7%（现在为3.5%）支持加州大学外，学术事务方面如招生的标准，教师员工聘任的标准和条件，开设课程、开展学术研究等方面有完全独立的自治权，不受政府的干预。加州伯克利大学的上层管理机构是加州大学董事会（boarding regents）。加州大学董事会是加州政府的一个独立的行政机构。它的使命包括：（1）为加州大学系统的发展制定整体的战略规划；（2）负责与州政府打交道，与各部门进行沟通以获得政府的财政支持，与政府协商；（3）对分校的资金分配进行磋商；（4）对各分校的运作进行监督。加州大学董事会的组织结构：董事会由26名成员组成，其中18名董事由州长任命，这些董事来自加州地区的不同党派、团体，代表不同阶层的利益，这些成员对加州大学筹款非常重要，任期为12年。另有一名学生董事，任期1年，另外有7名依职权成为董事的官员，包括州长、副州长、州下议院的发言人、州公立教育监督官（主要负责州幼儿园至高中的教育改革的官员），UC系统的校友会主席和副主席，以及加州大学的校长。此外，两名非董事教员成员，他们是学术顾问委员会的主席和副主席，在董事会任职但没有投票权。州长为董事会的会长，但实际操作上，主持董事会工作的官员是董事会的主席，从董事中选出，任期1年，从每年的7月1日开始上任工作。从以上结构看，公立大学与政府的关系既密切又独立。大学在招生和财政方面受到州政府的制约和影响，而办学模式和学术研究等方面享有高度的独立和自治。

第二是大学的内部的分层共治管理机制（shared governance）。加州大学伯克利分校的校长由加州大学董事会任命。加州伯克利大学内部高层管理一般由3部分组成：加州大学董事会，分校校长，行政管理部门和学术评议会。董事会主要起监督作用。具体的内部管理由分校行政管理部门和学术评议会实行共同管理，称共治（shared governance）。各自分管不同的事务又相互配合，相互监督。在这样一个管理模式下，确立各自的权限和职能。在加州大学伯克利分校的运行机制中，校长负责大学的全面发展。但是在决策上必须与教师议会协商，并通过加州大学董事会审核。民主参与管理是加州大学伯克利分校的一个重要特点。在伯克利分校的重要决策过程中，有学生、教员和行政管理人员共同参与，反映各自的声音。在伯克利，共治的管理机制是确保大学高效运行的基础。因为伯克利有一套严密的管理制度和程序，它是确保大学机制正常和高效运行的保障。民主参与决策和分层共治管理能更高效地确保大学机制的运行，避免行政权力的过度干预，充分发挥全校师生的智慧。

第三是高效的学术管理。伯克利大学拥有一大批优秀的教员和学者，优秀的学生以及良好的教学科研环境。学术自由和学术自治和大学自治是伯克利大学的又一重要特点。学术自由是指教育者和受教育者在开展教学、科研活动的过程中，享有追求学术真理的权利，且这种权利不因触犯某些政治、宗教或社会的正统标准而受到侵犯，权利人也不因其行为受到处罚或变相的人身攻击。在学术自由的前提下，学术自治才有可能。而大学自治是指大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官员或非官方法人团体和个人，如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业干预的自由。大学自治可理解为作为一个学术单位，在机构管理、资金控制、教职员工聘任、招生、课程和评价等方面独立于政府和社会其他管理体系。加州大学在获得“宪法自治”的法律地位后，政府除了在某些特殊领域进行干预和监督外，大学的管理完全由大学自己管理，尤其是学术方面的自治。事实上，加州大学伯克利分校就因此而拥有了学术自由和大学自治的权限。从这点上看，政府与大学的关系相对比较松，基本不干预大学的办学自主权，给予大学发展的自由空间。这对公立大学的发展非常之重要，使其能与私立大学处于自由竞争的有利地位。加州大学伯克利分校充分利用这一自治地位，充分给予广大教员、学者和学生广泛的学术自由和学术自治的发展空间。如教授能自由选教材，写教材，自由地开设课程，在教学之余能根据自己的研究兴趣，潜心进行学术、科研探索新的领域；学生能根据自己的需要和爱好，自由选择专业，甚至自己创立专业，开拓新的领域。在这种完全自由的学术氛围下，加上有一流的图书资料和实验室，有各种研究基金的支持，所以加州大学伯克利分校能在众多领域的研究都处在世界的领先地位，使科学家和学者能够脱颖而出。成为世界顶尖的学者，这进一步提升了加州大学伯克利分校的科研水平和学术地位。对当地经济、文化和公民社会发展发挥了重要的作用。高度的学术自治和学术自由对大学的发展和高深学问的探究和科学创新具有重要的意义。

第四是有良好的学术评审制度。学术评议会是美国大学提出和制定学术政策的重要机构，由教授或以教授为主的学术人员组成，几乎包揽了学术事务的决策权，反映了学术权力在大学管理中的作用。学术评审制度是加州大学伯克利分校的一项重要的制度，由学校的学术评议会负责全校的评审工作。学术评议会由7名成员组成，他们是学校的资深的高级学者。学术评审制度不仅是确保教师具有一流的学术水平的制度，也是维护教员切身利益和学术声誉的重要制度。伯克利评议会是美国最有权力的大学内的组织之一。学术评议会管辖下，有许多教员委员会，这些委员会包括关于教育事务的委员会负责诸如学术自由、学术计划和资源分配等，还有关于教员和议会事务的委员会，负责诸如下议会代表，预算与各部门之间的关系，教员福利，研究等。在伯克利大学有一套教员绩效评审制度。教员的工作业绩每三年评审一次，评审的目的就是考察教员的发展进步，研究和教学，以及为学校作贡献的情况，然后才能决定教员能否被晋升，是否要支付更高的薪酬，或者更高的头衔。关于教员的整体评审情况由学术评议会向行政管理部门（通常是行政副校长或校长）提出推荐意见最终由行政管理部门作决定。这种决定如果对某一教员不公平或教员对这种决定不高兴，他可以申诉，甚至进行法律诉讼，通过法院的判决来解决争议，这是一种费时又费钱的麻烦事。因此，校方在做决定时要非常谨慎，关系到教员切身利益的事情，通常学术评议会和行政管理部门会相互磋商，密切合作，最大限度确保决定的合理性。教员的业绩考核评审工作程序：如教学和科研方面，一般由教员所在的单位的同事进行评审，学生评估，校友评估和校外专家评估等方式进行，考评的结果通常由教员委员会决定，而不是由院长决定。如果教员的考评结果合格，将可获得留用、晋升，或加薪等，否则就得走人。评议会的工作比较复杂繁重，因此教员中的大多数人员都要参与各级评议会的服务工作。一般而言要求助理教授承担的社会服务工作较少，原因是支持他们有更多的时间去从事教学和研究，更好地发展，而副教授和全职教授级别的教员，承担社会服务工作相对比较多，学校对他们的期望也比较大。只有少数资深的高级学者可以免除参与学术评议会的服务工作，目的是让他们能专心从事大纲的设计、课程的开发、新技术的研发、以及重点科研实验等大型项目的领导，因为这些方面的进步和成就是保持伯克利大学处于世界领先地位的重要因素。

伯克利大学的评议会制度，由于教员享有更大的话语权，能积极参与学校的学术事务。大学评议会一般扎根于学科专业，它们对课程、教授晋升、终身任期制以及学术标准等拥有权力。评议会权力的价值追求就是保证学术标准得以贯彻，学者所从事的学科得以发展，教师、科研人员的学术权力得以保障。从伯克利的大学评议会的地位上看，教员在大学的治理中承担重要的角色的组织结构，是大学学术权力的象征，它一方面减轻了校长和行政管理人员的压力，但另一方面，它又是对校长和行政管理机构权力的一种制衡。这种行政领导与教员共治学校的分权模式使得大学校长对学术事务不能专权，评议会的存在是对大学校长权力的一种制约。然而，就伯克利大学内部管理体制而言，教员有很大的权力，评议会和校长及其行政机构的关系十分密切，因为担任行政管理机构的领导和学术议会的成员都是由教授或资深的高级学者出任，只是承担的角色不同而已。从某种意义上讲，大学学术评议会与校长的关系是学术方向的立法机构与行政管理的关系，二者相互合作又相互监督。因此，我国大学应加强制度创新和制度建设，加大和强化学术权力。在制度的制约下，实现大学内部权力的相互制约和监督平衡和谐发展，最终实现大学机制的良好运行。

第五是明智的资金预算管理。它是确保UC BERKELEY高效运行的重要保障。大学不管是私立还是公立，办学经费的来源及分配是当前大学发展的至关重要的决定因素。作为州立公立大学，加州大学伯克利分校的经费主要来源于州政府的财政拨款，学生的学费、联邦政府的研究基金、个人的捐赠以及慈善机构的捐款以及大企业财团的基金赠与等。主管资金预算的行政副校长NATHAN BOOSTROM 告诉我们伯克利大学资金来源随着私人捐赠、学生费用和研究基金已经发生了戏剧性的变化，补充了国家基金。如下图示：

从上图所示，资金来源近年来已发生了巨大的变化，来自政府和州政府的拨款在缩减而来自私人的赠与等资金在不断增加，这也说明大学与政府的关系也在发生变化。然而，学校的支出却保持相对的稳定不变，这将导致目前分校财政不可持续，主要原因是州政府的拨款跟不上高等教育成本的增长。这对学校的发展构成很大的挑战。由于资金来源的变化，也直接影响到大学与政府关系的变化。一方面，根据州立法的伯克利大学要招收97%的加州籍学生，而本州的学生学费收费较低，而教育成本却在不断提升，这就增大了大学资金预算的缺口。而私立大学则不同，它招生不受州立法的控制。本州和非本州学生，以及国际学生的收费都是一样的，根据市场的变化而调整学生的收费标准，不会造成因教育成本提升而带来的资金缺口。这种状况对伯克利大学而言，既要保持学术的卓越又要满足对加州市民就读大学通道的承诺，是一项巨大的挑战，因此，伯克利大学管理层希望能增加招收非本州籍的学生，尤其是国际学生，以增加学费的收入，填补资金缺口，保持竞争力。这就导致大学与政府之间的矛盾，通常要改变州立法机构改变法案不是一件容易的事情。特别是金融危机爆发之后，加州财政陷入危机，对加州大学伯克利分校的拨款由每年从GDP收入中的7%减少到现在的3.5%，这就促成伯克利大学要从其他渠道来增加资金来源，这无疑也会削弱政府对大学的影响力。就目前而言，政府对大学的影响主要来自州政府的拨款和联邦政府研究基金。

为了应对严峻的财政挑战，确保大学学术地位的不断增强，伯克利大学聘请金融专家、银行家NATHAN BROSTROM出任掌管资金预算的行政副校长。通过资金预算决策来加强伯克利大学的管理，提高管理效率和运行机制。具体的做法如下：

1.应对财政挑战的措施有：引进新的预算方法；实行更加大胆的负债战略；开发更好的资产责任管理方法；增加私人的慈善捐款。

2.新的资金预算和管理办法有：（1）重构伯克利的预算框架；（2）去掉增加的预算；（3）采用以活动为基础的预算；（4）在预算中包括所有的资金；（5）围绕透明、信任和负责任的原则进行预算；（6）评价并采用行政和辅助活动中的最佳措施。

3.采用更合理债务策略。（1）通过以下方式增加债务能力：对单独的UC留置权管理进行等级评估；优化债务特点。（2）确定新的资金来源来保证：教育资金；专业学位费；新的扶助性收入。（3）通过债务分配平衡筹款来增强大学的资产负债表。

4.开发更好的资产管理策略，如：（1）创立新的短期资产档案类（总投资收益档案夹），包括：为收益投资代替流动性投资；能取得1.5%～2%的额外投资收益。（2）改善UC债务与UC金融资产的结盟：增加可变量比率的债务；管理金融资产以获得更大的收益。（3）将所有加州大学伯克利分校的赠予资金管理权归还给基金会。

5.资金计划将焦点放在保持卓越与通道：（1）保持卓越：教员薪酬支持；研究生支持；研究提案；世界一流的设施。（2）保持学生入学通道：本科生支持。（3）惠普基金赠予标志筹款的新方向。（4）不断追求更高的金融和行政管理水平来增强筹款能力。明智的资金预算管理的另一项重要制度就是透明的审计制度，对大学的各项基建项目，大型的设备设施采购，工程项目的招标进行严格的审计，预防各种腐败行为的滋生，对伯克利大学的有效健康运行起很好的保障作用。

三、结语

从以上的讨论可以了解到，美国加州大学伯克利分校作为一所公立大学，发展成为世界著名的大学，其成功的因素是多方面的，除了有政府的支持之外，更重要的是制度的建设。原伯克利大学的校长罗伯特？吉伯诺说得好，“加州大学伯克利分校之所以能成为学术卓越，世界一流的公立大学，主要归功于有优秀的教员，优秀的学生和优秀的制度。”从伯克利大学的自治地位与政府的关系可以看出，政府不对大学的发展横加干预，大学就能够自由地发展，但政府适当的监督和间接的影响，将能使大学的发展能够为社会做出更大的贡献。从伯克利大学分层共治的管理体制中，我们能得到一些启示：大学的构成是复杂的，把大学看作一个有机体，我们应该尽可能发挥有机体各组成部分的作用，才能健康的生存发展，焕发活力。要把大学内部的组织结构和运行机制，包括组织结构的分层、内部权力体系的构成等都以制度的形式确定下来，使各种利益相关者的职责权限和相互关系都能清楚明晰，并自觉按照制度来执行。这样，各种利益相关者将在各自的职责范围内发挥作用，学术权力和行政权力将在相互制约和平衡中发展，最终实现大学机制的良好运行，对我国公立大学的发展将有很好的借鉴和启示作用。