谁让耕地保护中的农民“消失了”

张德元

打破耕地保护双重失灵的局面，正确方向之一是强化农民主体地位。这不仅要让耕者有其田，还要让耕者有其权，耕者有其利。

2009年以来江苏、湖南、湖北等地相继成立的农民耕地保护协会，是中国耕地保护制度创新史上的一次有益探索，意义重大，值得肯定。众所周知，当前中国耕地保护实践陷入了市场和政府双重失灵的困境，其原因是多方面的，但其重要原因之一是耕地保护中的农民主体缺位。

伤不起的主体缺位

所谓耕地保护中农民主体缺位是指，在中国农村的绝大多数地区，农民是现行耕地保护制度的被动接受者，主观上缺乏耕地保护的自觉意识，客观上也缺乏耕地保护的话语权，耕地保护实践是一场政府自导自演的“独角戏”。这种政府一家“包打天下”的耕地保护机制已经使中国的耕地保护实践付出了沉重代价。

首先，农民主体缺位导致农民自绝命根。土地是农民的命根子，理论上讲，农民应该是珍惜耕地的。可是，理论是理论，实践是实践。实践中，由于没有明确农民在耕地保护中的主体地位，或者说政府有时虽然也强调农民有保护耕地的责任，却没有赋予农民保护耕地的充分权利；耕地保护具有很强的外部性特征，属于经济学上公共品范畴，它要实现的是社会利益的最大化；在市场经济条件下，农民个体利益目标与社会利益目标不可能总是一致的，当二者发生冲突时，农民作为理性人必然以追求个人利益最大化为第一选择。

当耕地保护的政策体系并不真正把农民纳入耕地保护主体范畴时，农民当然也不把自己当作耕地保护主体。农民不把自己作为耕地保护的主体，就不会有保护耕地的意识，更不会付出保护耕地的行动，反而会以身试法。据统计，仅1999 年至2006 年，个人土地违法案件就达893101件，占同期土地违法案件总量的77%，涉及耕地面积9.6 万公顷。

其次，农民主体缺位导致政府逆向行事。我国的耕地保护制度规定地方政府是耕地保护的主体，可奇怪的是，我们不难发现，大量的土地违法案件正是地方政府所为，即地方政府在耕地保护实践中常常是逆向行事。何以如此呢？其他原因暂且不论，在耕地保护制度设计中，缺乏对地方政府的约束机制是重要原因。

在耕地保护实践中，对地方政府的约束不外乎来自上面或来自下面，自上而下看，中央与地方是委托代理关系，中央对地方有监管的权力，可是中央与地方信息不对称，地方政府占有信息优势，这就必然使得中央对地方政府监管乏力；自下而上看，农民没有被现行制度纳入到耕地保护主体范畴，当然也就不可能对地方政府形成约束；如此，地方政府在耕地保护实践中就“天马行空，独来独往”了，可以非常便捷地实现其“上有政策，下有对策”的行为目标。

最后，农民主体缺位导致官民冲突不断。现行制度没有把农民纳入耕地保护主体范畴，这就不能形成地方政府与农民之间的利益协调机制，当耕地保护实践中地方政府与农民之间发生利益冲突时，矛盾就难以化解，大量的土地纠纷上访事件就是因此而在基层逐步发酵出来的。

2011年3月，中央农村工作领导小组发布消息称，农民上访事件中涉及土地问题的比例约占40%。国土资源部2011年8月的通报称，从国土资源部所受理的土地上访线索中发现，群众集体上访比重较大，增势明显；2011年上半年，国土资源部受理的集体上访分别占来访起数与人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。

谁让农民“消失了”？

中国是社会主义国家，农民是国家的主人。在社会主义新农村建设实践中，农民是农村建设的主体力量。在农业生产中，农民是耕地的占有和使用者。理论上讲，农民理所当然地应该成为耕地保护的主体之一。可是，在耕地保护实践中，何以在中国农村普遍出现了农民主体缺位的现象呢？

第一，土地管理制度的缺陷。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》[国发（2004）28 号]明确了土地管理的权力和责任：“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》[国发（2006）31 号]又进一步明确了耕地保护责任人：“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。”

可见，现行制度规定地方各级人民政府是耕地保护的主体。现行制度并没有将农民纳入耕地保护主体范畴，更没有明确农民在耕地保护中的权利和义务。

第二，地方政府的行为偏好。我们的政府是人民政府，人民政府习惯于为人民服务，往往忽视人民是否愿意被服务以及怎样为人民服务，人民政府习惯于代表人民当家作主，往往忽视人民是否愿意被代表以及怎样当家作主。长期以往，以人为本的执政理念就常常异化为以“官”为本。如此，在耕地保护实践中，地方政府就很自然地把农民视作被管理者、被服务者、被代表者，代民做主就成为地方政府的普遍行为偏好。

当然，在耕地保护实践中，地方政府的这种行为偏好还与其自身的“经济理性”和“政治冲动”关系极大。毛泽东同志曾经教导的“相信群众，相信党”经常地被地方政府理解为“不信群众，只信党”。在首个农民耕地保护协会诞生地江苏金坛市，当地国土资源局负责人就坦言，他们在支持农民耕地保护协会之初，就曾担心是否会“搬石头砸自己的脚”。

第三，农民自治的发育艰难。让农民成为耕地保护主体的通俗含义就是“农民的地农民管”，“自己的事自己管”。农民耕地保护协会其实就是一种农民自治组织，因为有了它，政府节约了耕地保护成本，提高了耕地保护效率，还减少了土地纠纷，促进社会和谐。那既然这么好，为什么这种农民自治组织只是星星之火，而没燎原呢？问题就在于农民自治的发育艰难。我们很容易想到，如果村民自治制度搞得好，村委会成为实实在在的村民自治组织，能够充分发挥农民自治的职能，那又何必叠床架屋，另起炉灶，于村委会之外又搞个农民耕地保护协会呢？

这只能说明，我们曾经按照农民自治理想模式设计的村民自治组织在实践中已经异化为政府的附庸。二十多年了，有法可依的村民自治实践尚且如此，由此可见农民自治的发育艰难。至于，农民自治发育艰难的原因非本文关注的问题，在此从略。

找回土地之主

尽管在目前社会环境下，农民自治发育艰难，但江苏等地兴起的农民耕地保护协会仍然值得我们充分重视。因为中国的社会主义市场经济基本制度已经确立，政治体制改革也在提速，社会多元化的发展趋势不可逆转，所以成立农民耕地保护协会，发挥农民在耕地保护中的主体作用，是社会主义市场经济条件下耕地保护制度变迁的正确方向，尽管前进道路可能是曲折的。

为此，我认为，应该以此为契机，进一步强化农民在耕地保护中的主体地位，最终形成政府、农村集体经济组织、农民三方权利共享，责任共担，相互配合，相互制约的耕地保护制度体系。要实现这个目标，需要系列制度配套，有许多工作要做。限于篇幅，在此仅就进一步强化耕地保护中的农民主体地位谈三点看法，那就是不仅要让耕者有其田，还要让耕者有其权，耕者有其利。

其一，让耕者有其田。在市场经济条件下，只有土地产权明晰，让农民真正感觉到耕地是“自己的”，才能激发农民对耕地进行持续投资和保护的热情。并且，仅仅产权明晰是不够的，还要创造条件，使产权能够体现其市场价值。虽然，现行法律已经将农民的土地承包经营权“物权化”，但农民对耕地的处置权仍然不完整，并且土地流转市场也不完善。

这就好比说，一个人拿了块金砖，但这块金砖却不能在市场上流通、兑现，那他就有可能怀揣金砖而饿死。因此，要进一步做实农民的“土地财产权”，让耕者有其田不仅写在纸上，还要被市场所承认，使其成为农民发自内心的自主意识。

其二，让耕者有其权。从耕地保护的角度来讲，让耕者有其权，不仅是使农民有完整的土地财产权，更重要的是要使农民有耕地保护的话语权。要使得农民成为耕地保护的参与者、决策者、监督者，事实上，只有农民自己最懂得怎么保护耕地。只有这样，政府、农村集体经济组织、农民“三位一体”的耕地保护制度建设才不会落空。

从这个意义上讲，江苏等地成立农民耕地保护协会，是当前条件下完善耕地保护制度的一个非常有益的探索。我们甚至可以期待，在未来条件成熟时，由此发育出乡村自主治理的新模式。

其三，让耕者有其利。在市场经济条件下，要想一种制度能被人们自觉执行，就必须有利益驱动，因此，仅仅有法律、行政手段是不够的，这对耕地保护制度也不例外。即要让耕者有其利。通过细心观察，我们不难发现，那些农民自发成立耕地保护协会的地方是工业化、城市化进程较快的地方，这些地方的土地市场价值能够得到充分体现，农民真切意识到了保护耕地的好处。那么，对于那些典型的农区，怎样才能激发农民保护耕地的热情呢？

就此而言，成都市的耕地保护基金制度是值得借鉴的。成都市设立耕地保护基金，政府与农户签订耕地保护合同，对履约农户发放耕地保护补贴。这种做法，从理论上讲符合耕地保护公共品属性的要求，于理有据；从实践上看也取得了很好的效果。从国家的全局看，凡是农业大省（市、县）就对耕地保护承担重责，为国家粮食安全作出了巨大牺牲，它们应该得到补偿，中央财政理应通过转移支付的手段支持这些农业大省（市、县）成立耕地保护基金；这也是先行市场化国家耕地保护的成功经验之一。