参与改变命运

陈会广 吕悦 姚聿 陈昊

主动参与和自主治理是金坛市直里村农民自发保护耕地行为的生命力所在，也将是未来发展的不竭动力。

参与，是表达自己意志、维护自身权益的机会；自主治理是与国家、市场并存，体现公民话语权的一种治理形式。参与会引起对组织化渠道的需求，自主治理及组织创新也会增进参与的机会。江苏省金坛市在全国率先成立农民耕地保护协会，以社会管理创新的方式化解矛盾，就是参与和自主治理的典型案例。

为总结金坛市耕地保护协会的经验，南京农业大学课题组于2011年12月21日到全国首个农民耕地保护协会诞生地——直里村进行调查，了解农民耕地保护协会的组织及运作情况。在调查分析的基础上，思考了农民耕地保护协会的产生背景、存在价值，为金坛市农民耕地保护协会今后的发展完善提供政策建议，进而为全国土地资源管理转型创新提供经验借鉴。

为什么出现在金坛？

随着城市化进程的加深，经济发展与耕地保护的矛盾日益突出，严重影响着农民作为耕地保护“第一道防线”的积极性。在经济发达地区，这种矛盾尤为突出。金坛市是全国综合实力百强县（市）之一，但建设用地需求的不断加大使土地权益矛盾日益尖锐。2008年以前，金坛市国土资源信访90%以上发生在农村。

直里村位于金坛市直溪镇工业集中区，是工业建设的重点村，土地矛盾更是频发。一是从资源禀赋上耕地保护与工业建设矛盾突出。该村人均耕地1.13亩，低于金坛市人均1.23亩的平均水平，土地后备资源缺乏，人地矛盾突出。二是由于每年都有不少项目落地，征地矛盾突出，土地纠纷频繁发生。为缓解土地矛盾，金坛市在创新耕地保护机制方面做了努力，但是，在传统体制内“头疼医头、脚痛医脚”式的做法效果有限。农民处于耕地保护的第一线，比别人更能找准症结所在，更能体验哪些办法管用，在这方面农民的创造力是无穷的。

为缓解人地矛盾和征地摩擦，直里村村委主动与上级政府和国土部门沟通，在村里举办包括村干部、党员、教师及有威信的群众在内的公开座谈会，提议成立一个自治组织，充分发挥农民保护耕地的积极性，赋予农民保护耕地、监督土地利用的权力。在直溪镇党委、政府的支持下，金坛市国土资源局批准了直里村建立农民保护耕地的自治组织的提议。2009年6月2日，全国首个农民耕地保护协会正式在直里村挂牌成立。

这是全国首个以民间形式出现的耕地保护协会，从源头上建立起保护耕地共同责任机制的“桥头堡”。这一对农民自己保护耕地新机制的探索，在社会各界产生了极大反响。至今，金坛市农民耕地保护协会已覆盖了全市各乡镇。农民耕地保护协会使农民回归到“耕地保护第一责任人”的位置，这一创新之举将耕地保护工作更加向前推进，构筑起了坚强的耕地保护壁垒。

凸显三重价值

直里村农民耕地保护协会的诞生说明，传统土地管理以政府为主导的模式，随着经济快速发展、人地矛盾日益突出，越来越不适应经济发展方式转变的需要。在政府、农民与土地关系日趋紧张的情况下，农民在维权斗争中公民意识不断成长，政府社会管理不断创新。正是在此背景下，农民自发保护耕地的诉求与政府创新社会管理的自觉追求相融合，催生了农民耕地保护协会。

自成立以来，农民耕地保护协会在缓解土地矛盾、调解纠纷、控制违法用地、提升农民福利、增加农民收入、保护环境等方面取得了显著成效。从长远看，农民耕地保护协会具有十分重要的意义和价值。

一重价值：化解土地纠纷，拓宽意见表达渠道。成立至今，农民耕地保护协会在调解土地矛盾、制止违法用地上取得了显著成效，已达成“大事不出城，小事不出组”的无信访目标。全市农民耕地保护协会成绩也斐然，化解信访矛盾上百件。同时，协会致力于事前发现并及时纠正违法建设，有效地控制了违法用地行为。据不完全统计，全市农民耕地保护协会已监督土地整理2万余亩，制止违法用地面积约112亩。

同时，协会为农民提供了一个参与和谈判的平台，为表达意见提供了平台。如当地政府曾欲引进一家家禽中转站，但协会在征求农民意见基础上最终以企业将会产生较大污染而没有同意。例如，2010年常州彩业集团欲征土地35亩，在协会主导下直里村内仅开会三次便协调成功，且征地当月将补偿与劳动保障等资金足额下发。实践证明，直里村农民耕地保护协会拓宽了意见表达渠道，缓解了征地矛盾。

二重价值：提高农民地位，保障权利维护途径。传统的土地管理本着“为民做主”的思想、以政府为主导，由政府和国土部门控制执行，作为“耕地保护第一责任人”的农民被排除在管理体制之外，农民在征地和耕地保护中处于被动地位。

农民耕地保护协会使农民通过组织参与到土地管理的日常工作中，赋予知情权、参与权和监督权，调动了农民参与耕地保护的积极性，增强了农民保护耕地的责任意识；赋予农民谈判、协商的权利，增加了农民在征地中的谈判砝码。农民耕地保护协会打破了民意“被代表”的局面，真正做到了农地农民管，农民说了算，实现了从“为民做主”到“让民做主”的转变，改善了农民在土地管理中的被动地位。同时，农民有了新的意见表达平台之后，不再仅仅依靠信访渠道，而可以依靠组织和群团的力量增加维权砝码，实现了维权的多元途径。

三重价值：改善治理结构，创新集体行动组织。农民耕地保护协会是在我国“强政府弱社会”格局下的一种创新。农民参与，在耕地保护上将个人行动经由组织化上升为集体行动，改变了农民过去“单打独斗”的局面，更重要的是改变了传统的土地治理结构。协会的产生使政府重新定位，从“控制者”向“服务者”转变；协会将农民纳入到耕地保护管理体系，使土地管理一改原来单一主体的模式，转变为政府主导，农民自治组织共同参与的多元主体模式；同时，使得土地管理手段由单一的行政干预向多种手段相结合转变，土地矛盾化解机制从强力压制向沟通协调转变。

农民耕地保护协会这一农民自治组织与政府和国土部门协调合作，优化了土地资源管理方式，使得土地纠纷、违法行为在协会的监督协调下得到合理解决，促进了经济发展，保障了农民利益。同时，协会对政府公权力的“回馈型压力”，促使土地管理体系更加完善，管理工作更加透明有效，加速了土地管理方式转变。

金坛经验亟待提升

总结金坛的经验得出一个基本结论：有效地保护耕地，离不开农民的参与和自主治理。只有充分激发农民的积极性，才能守好耕地保护的“第一关口”。

但是，政府在占用耕地与保护耕地上既是裁判员又是运动员的格局，会影响到农民作为耕地保护第一道防线的积极性；也会因政府一身二任的路径依赖，而影响到协会作为非政府组织的独立空间。

因此，在金坛市农民耕地保护协会今后的发展中，既要合理定位与政府的关系，扩大农民参与治理的独立空间，又要加强自身建设，增强自主治理的能力。

合理定位协会组织与政府。农民耕地保护协会不是名义上的组织，而是有许多实质性的事情要做。如何合理定位协会组织，正确处理协会和政府之间的关系对发挥协会的作用至关重要。

在实践中，应将协会定位为非政府组织，而非以协会的名义帮政府做事的政府的“分身”，如果这样，协会就偏离了其初衷。当然，协会与政府不能完全分离，协会的自主治理应与政府管理相结合，政府给予协会必要的帮助和指导，为协会发展创造适宜的环境，协会向政府提供真实的信息，帮助政府消除信息盲区等。

同时，政府不应或应尽量少地介入协会具体事务，使协会和政府之间的平等和宽容取代传统管理组织严格的排他性，用组织自身的自律取代传统管理中的纪律；在协会和政府之间建立多途径的监督机制，对耕地资源状况和使用者行为及协会内部成员行为、政府行为等进行监督。政府应合理定位为“服务者”，为协会的规范合理发展保驾护航。与此同时，协会自身应不断完善资金筹集方式与渠道，为独立运转提供基础。

加强完善协会自身建设。调研时我们发现，协会在自身建设方面有所欠缺，协会章程有待完善，会员素质水平较低，缺乏有效的激励约束机制等，因此，今后协会有必要在自身建设方面加以改进。

一是完善章程，提高会员素质水平。章程是协会或组织正常顺利运作的指导文件，因此完善的章程非常重要。从直里村农民耕地保护协会章程来看，在会员的加入退出、理事的选拔、奖惩措施等方面都缺乏详尽的规定，缺少具体的标准和程序。会员素质水平影响着协会能否良好运行及运行效率。目前直里村的会员中村委会成员、党员占较大比例，但是受教育水平都较低，难以保证其对政策的理解和把握程度符合要求。在今后发展中应注意根据组织发展的实际情况完善章程和其他相关规定，设置合理的人员选拔标准，吸纳高素质的成员，坚持培训学习，提高成员素质水平和处理问题的能力。

二是有效激励与约束会员，保证协会健康发展。对会员的有效激励和约束能够促使其为达成组织目标而努力，这是优化组织效率的重要环节。协会章程中没有明确的激励或约束性条款，协会会员都是义务性质的，对会员缺乏适当的激励。今后，协会可根据组织成员不同特点在物质或精神上给与一定的激励，充分发挥监督、约束与激励的作用。

（作者单位系南京农业大学中国土地问题研究中心）