浅谈非工程措施在柳州市防洪体系中的建设

［摘要］文章结合柳州市防洪规划，就非工程措施对防洪工程的影响进行分析，分别从防洪排涝指挥体系建设、防洪排涝预案、防灾减灾等方面提出相应措施。

［关键词］非工程措施；防洪规划；防洪措施

［作者简介］李湘晖，柳州市防洪排涝工程管理处，广西柳州，545000

［中图分类号］ TV87 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2012）05-0012-0004

非工程防洪措施是一项有效减少洪涝灾害损失的经济而有效的办法，各地在战胜洪涝灾害的实践中越来越引起相关职能部门的重视，纷纷将非工程措施与工程措施视为同等重要的位置。根据柳州市政治、经济特点和自然地理特征，柳州市防洪规划在于修筑防洪工程的同时，应侧重于非工程防洪措施的建设，因此，非工程防洪措施必须列入柳州市防洪规划。为更好地发挥非工程措施在防洪排涝工程中的作用，笔者就以下几个方面谈谈自己的一些看法。

一、防洪、治涝指挥系统

（一）系统现状和存在问题

柳州市气候属中亚热带向南亚热带过渡的气候带，受东南季风气候影响，每年均有暴雨过程，春夏往往有洪灾发生。为做好防汛抗旱工作，市政府成立了防汛抗旱指挥部。历届水利指挥部与防汛抗旱指挥部的指挥长均由市长或市委书记兼任，副指挥长由主管水利、农业、林业的副市长或市农委主任、市人民武装部长、市水利局局长兼任，委员由财政、粮食、卫生、交通、气象、供销等部门主管人员兼任。办公室设在市水电局，特殊时期移至市政府或市委机关办公。具体办公人员约10人，由市直各职能部门抽调。大汛之年，市以下按防区分设若干指挥部，指挥人员由市临时任命。

目前，防洪、治涝指挥系统主要存在的问题有：

1.人员安排

主要是上游水文站、雨量站人员不够，影响监测、预报速度；其次，为抗洪抢险物资运输的人员组织安排不及时，不能适应防洪抢险的快速要求。

2.通讯设施

由于抢险工作时间紧迫，要求预报迅速准确，但水文站、雨量站设备陈旧，通讯条件较差，信息传送慢，恶劣天气情况下通讯设施易遭破坏，难以达到预期目的。因此，亟须建立完善的洪水预警报系统，为抢险工作赢得宝贵时间。

3.决策支持系统建设

为实现防洪决策目标，掌握防洪形势的发展变化，要实时地进行水情、雨情等信息处理；制定多种可行的防洪调度方案；预测和估算洪灾损失；为灾区人员迁移安排提供咨询；选择实施决策方案并进行防洪组织管理等工作。在决策分析中应采用有效的数字模型和方法。这一系列工作是在计算机网络系统的支持下进行的，只有这样才能使决策者能迅速、灵活、机智地制定出各种可行方案和应急措施，有效地应用历史经验，减少风险，筛选出满意方案组织实施，尽可能减少洪灾损失。

4.河道管理

由于历史原因，城市范围内沿江两岸部分河滩、城区排涝沟两岸都有违章建筑，挤占行洪通道，河道管理机构应严加管理，对阻碍行洪的建筑物坚决予以清除。

（二）通信网络

通信系统必须质量可靠，性能稳定，技术先进，具有传输各种信息的功能和抗恶劣气候的能力。参照《柳州市防灾减灾中心规划报告》，建网策略是：

1.优先采用卫星通信线路作为报汛的主要通道。

2.充分利用现有设备，保留和完善现有短波、超短波通信。

3.原则上不设中继站，凡需增加中继站的通讯线路和短波、超短波不能使用的深山地区采用卫星通讯。

4.洪水预报中心，大型水库，重要中、小型水库，重要水文站采用卫星通信。

根据以上策略，从地形条件及无线电通信路径来看，该流域适宜采用超短波通信系统、程控电话网、对讲机等设施。

（三）防洪治涝指挥系统

柳州市防洪治涝指挥机构见图1：

（四）防洪预警报系统

防洪非工程措施主要是防洪预警报系统的建设。

柳州市气候属中亚热带向南亚热带过渡的气候带，温暖湿润，雨量充沛，城市上游（柳江流域）有13个雨量站，城市上游有7个水文站；洛清江流域干流上有两江（二），黄冤、对亭等三个国家基本水文站，其中对亭站是本次柳东新区中雒容镇区的主要控制站。城市虽已成立了防洪治涝指挥部，但也存在不少问题，主要有：人员不足，人员组织安排不周密，防汛设施（包括办公设施）不齐全，通讯设施较差，水情信息传送慢等问题。因此，为了加强防洪指挥速度，争取预见时间，供各级领导正确决策，减少洪灾损失，保障人民群众生命财产安全，建立市城防洪安全预警报系统等防洪非工程措施与防洪工程措施是同样重要的。

（五）决策支持系统

决策支持系统是防灾减灾指挥系统的核心，它在数据采集、通讯、计算机网络系统的支持下工作，集中地体现对防灾减灾指挥决策过程的支持。鉴于柳州市在防灾减灾决策支持系统投入有限，在接收到暴雨、洪水等防汛预测信息时，须依靠专家和决策者指挥的才能，迅速机智地制订出各种可行方案和应急措施。

参照《柳州市防灾减灾中心规划报告》，建议完善决策支持系统、配置硬件环境（包括微机及各类辅助设备）和软件环境（包括各种操作系统、网络系统、软件、空间数据库），建立水文预报模型及方案研制，建立各型数据库，研制灾害评估软件系统等。

二、防洪、治涝预案

（一）汛前准备

1.思想准备

汛前各级领导必须把防汛抢险工作放在一切工作的首位，发动群众，认真总结历年防汛抢险的经验、教训，使广大干部、群众克服麻痹和侥幸心理，坚定抗灾保安全的信心，做到严守纪律，服从命令，听从指挥，增强人们的水患意识，抵制一切妨碍防汛工作的不良行为。

2.防汛组织措施

（1）建立健全防洪防汛组织机构；

（2）做好汛期通讯工作，保证各种设备设施完好，保证市防汛办与上级防汛部门和本市各相关各部门通讯畅通。

（3）各级防汛岗位职责人员，必须做到汛前上岗，汛期实行24h班。各有关部门须密切配合、明确分工和职责。

（4）做好防汛队伍组织落实，做到“召之即来、来之能战，战之能胜”。

（5）在防汛指挥部指挥下，当地驻军、武警部队能迅速投入到抗洪抢险工作中去。

3.物资准备

城市要准备的防汛物资有草袋、麻袋、编织袋、木桩、绳索、油料、照明器材、救生设备、运输工具、水泥等。

其中水利局准备水泥、钢材、抽水机、防洪指挥车辆；粮食局准备麻袋；供销部门准备草袋、编织袋，绳索；市物资公司准备油毡；市石油公司准备照明用油；交通部门准备车辆以供抢险用，确保各种物资能及时安全运到受灾地点。

4.水文气象工作准备

水文站应在汛前调试好测报站基本设备设施，做好洪水预报方案；气象局做好中长期气象预报和适时短期气象预报工作。

5.其他工作准备

（1）水利、城建部门对河道、河堤、进行检查，对险段提出治理措施，督促完成整治。检查泵站和闸门等设备设施能否正常运行，配件是否完备。发现问题应及时检修或更换。

（2）交通、安全、水利部门负责检查河道内一切悬浮的设施，确保防洪设施的安全。

（二）防汛期间工作

1.警戒水位以下

在每年汛期警戒水位以下期间，防汛值班须全日24h工作，监测水文、气象情况，各部门认真做好汛前准备工作。

2.50年一遇洪水位以下

汛期在超警戒水位而未达50年一遇洪水位期间，防汛进入紧急状态，负责防汛的领导到指挥部现场指挥，分管部门的领导各就各位，指挥调度物资、人员、交通工具。

（1）水文局继续对水位进行监测，涨水时段每隔1小时、退水时段每隔2小时必须向防汛指挥部汇报一次。

（2）指挥部根据洪水情势、水位变化确定关闭防洪闸。

（3）城区、乡（镇）指挥部人员亲临现场，并组织人员对堤防、河岸进行巡视，及时汇报堤防运行情况。

（4）武警部队，驻地部队集中并进入临战状态，随时参加抗洪抢险工作。民兵预备役组织，准备实施抗洪抢险任务。

（5）城区小部分沿河、低洼的受淹区已经受淹，防汛指挥部指挥下，由辖区指挥部组织群众和民兵预备役组织进行抗洪抢险，转移财物、安置受淹群众。

3.大于100年一遇洪水位

抗洪抢险进入危急状态，防汛指挥部大部分人员到现场进行抗洪抢险指挥，武警部队、驻地部队及民兵预备役组织全力投入抗洪抢险，在防汛指挥部的统一指挥下，调拨运输抢险物资，并按预定疏散方案做好城区受淹居民的疏散和转移工作，抢救转移国家物资，把洪灾损失减少到最小。

（三）防洪预案

柳州市防洪预案见图2：

三、防灾减灾

（一）不同量级洪水、暴雨灾情评估

经过对保护区的社会经济情况进行了大量的收集和调查工作，在50年一遇洪水位时市城受灾人口达7.6万人，损失达29473.57万元。

其中，柳东新区在遭受50年一遇以下量级的洪水时，由规划防洪堤、防洪闸等工程措施防御，在遭受50年一遇以上量级的洪水时，除工程措施外，尚需非工程措施解决。

（二）减灾措施

洪灾前做好洪水预报，洪水过程中防汛指挥部做出迅速正确的决断，认真做好抗洪抢险工作，能把洪灾降至较低程度。灾后，市委要及时组织救灾工作组分赴灾区，下拨救济物资和粮、款，组织群众修复被毁房屋，使灾民的衣、食、住有着落。然后组织群众恢复生产，重建家园。另外，广泛发动广大干部、群众捐钱捐物，支援灾区。

（三）防洪基金及洪水保险

建立防洪基金、防洪保险制度，能增强灾区抗灾自救能力，对灾后恢复生产，重建家园有着重要作用，尤其对重灾户的抗灾自救作用更加明显。随着工农业生产的发展，人民生活水平的提高，出现同样标准的洪涝灾害，对现在造成的损失要比过去大得多，单靠国家补助，很难解决问题。通过参加防洪保险，遭遇洪涝灾害能及时得到补偿，减轻国家的救灾经济压力，大大提高灾区的抗灾救灾能力。