制约同级审计监督效益发挥的成因分析及对策建议

谭晓伶

摘要：随着社会经济、文化的发展，内审环境和需求产生了较大变化，内部审计的职责也随之变化，内部审计工作面临转型与发展，在新形势下怎样才能更好地发挥内审职能作用、完善内部审计监督体制、提高同级审计监督效益、防范审计风险是我们在开展审计工作中需要解决的重要问题，本文通过分析制约同级审计监督效益发挥的因素，提出解决问题的对策建议，以适应内审转型与发展的要求。

19世纪至20世纪初，为了更好地调整和控制经济活动和财务活动，许多企事业单位纷纷设立内部审计机构，让其行使审计监督的职责。长期的实践证明，同级审计监督在提高工作质效、有效防范资金风险方面发挥了积极的作用，目前已经成为审计监督的主要形式。由于内部审计组织机构设置、定位，以及对同级审计监督认识上的不足等等，同级审计监督职能的发挥受到制约。

一、同级审计监督的现状

同级审计监督的对象是各单位内设职能部门主要负责人，监督的主要内容包括各职能部门负责人履职过程中的业务风险管理、内部控制状况、工作质量和工作效率等情况，采取的方式主要有对内设职能部门、直附属单位主要负责人的履行职责审计和离任审计，对各类业务管理情况的专项审计、内部控制审计、审计调查及其它审计检查活动。《审计法》颁布后，开展同级审计更成为审计部门的一项重要任务。同级审计工作自开展以来成效明显，对各级机构、职能部门审计覆盖面几乎达到了100%，有力地促进了国家各项方针政策、法律法规的贯彻落实，在维护经济秩序，加强廉政建设，保障国民经济健康发展方面发挥了积极作用。

实践过程中，由于基层环境的特殊性，“上审下”与“同级审”之间的差异性，基层审计力量不足，审计成果运用不充分等原因，同级审计工作很难深入地开展下去，有流于形式、走过场的趋势，审计监督期待创新和发展。如果不能从根本上采取有效措施，长此以往，同级审计监督的道路势必越走越窄，监督作用会越来越弱化，最终将沦为一个“稻草人”。

二、制约同级审计监督效益发挥的因素

（一）组织机构没有独立性。

审计的重要特征是独立，独立性是审计的灵魂。作为审计主体的审计部门的设立完全比照其他职能部门，直接向本单位党委负责。其组织机构、履行职能、工作绩效等没有与被审计部门分离，地位上缺乏独立性。内审部门所处的环境和地位给审计工作的开展带来了很大的局限性，内审人员在实际操作过程中无法避免单位领导和其他职能部门及个人的干预，难以独立行使审计职权，打“擦边球”的现象在所难免，同级审计报告、审计结论的客观性、公正性和有效性非常脆弱。

（二）缺乏正确的同级审计监督理念。

开展同级审计监督的目的是为了健全和完善内部控制机制，依法、正确履行职责。由于有些单位同级审计监督工作起步较晚，缺乏与标准化、专业化和国际化接轨的审计监督理念，对同级审计监督的认识程度不高，存在着重外部业务轻内部审计的现象。有人认为对外的业务工作是单位的门面，只要撑好这块门面就行了，内审工作只是在幕后对有关业务部门进行监督管理，时间长、见效慢，无效益可言；有的甚至把内审工作看成是一项专门针对人的工作，认为内审工作会防碍其他业务工作的正常开展，对其产生抵触情绪。具体表现为：一是对同级审计监督采取不积极配合的态度，在配合审计过程中敷衍、应付，提供审计资料经常迟报、瞒报。二是不能正确对待审计中发现的问题，你审你的我做我的，整不整改无关大碍，问题不了了之，屡审屡犯。三是认为问题反映多了、重了，影响本单位、本部门工作绩效，对某些问题以“大局”为重，在“商讨”中被“内部消化”掉了。四是审计人员心存顾虑，担心问题反映后，要追究当事人的责任，会遭人怨恨，不敢大胆地履行职责、反映问题。五是审计人员执行审计工作制度不严格，审计程序不规范。

（三）审计操作模式不完善，审计结果差异性较大。

目前同级审计监督处于各自为阵的格局，对于各单位开展的同级审计监督工作，审计准则和法规没有规定统一的方案和依据，如何选定同级审计监督的对象、内容和方式等，审计部门只能按照各自审计人员的理解来判断和选择，缺乏统一性和规范性。对相同行业、相同时期、同类对象的审计监督，不同单位或不同审计人员确定的审计内容、审计重点、审计方式会存在差异，对同样问题的判断和处理也不一致，审计结果存在一定差异，直接影响到对被审对象客观公正的评价，不利于为领导决策提供参考依据。

（四）人员短缺，难以适应同级审计监督业务发展。

现有的审计队伍在人员组成和结构配置上存在着与同级审计监督业务发展相悖的情形：一是人员编制少，项目任务重。目前，县级审计部门人员编制大多在10-15人，很多企事业单位审计人员更少，如人民银行地市中支专职内审人员多的不过7-8人，少的只有2人，县支行甚至没有专职审计人员，根据总行和分行同级审计频率4年一个周期的要求，4年之内要将内设职能部门负责人的履职情况循环审计一遍，平均每年要开展4-5个履职审计项目，加上其他的专项审计、审计试点、审计调查、交叉审计、配合上级行审计等5-6个项目，全年近10个审计项目，工作量大，任务重，内审人员疲于应付。二是审计内容点多面广，审计人员结构单一。内审监督涵盖单位内设部门所有岗位的业务，内审部门人员少，他们只熟悉少数几个业务岗位工作，要完成所有职能部门的审计工作任务，实在勉为其难。三是审计人员知识结构滞后，素质参差不齐，难适应审计业务的发展。多年来，内审人员少有机会参加系统性地辅导培训，对新业务、新技能掌握欠缺，内审理念、内审方法、内审技术较为陈旧，难跟上现代审计工作职能转换和业务的发展，无法高标准、高质量地完成审计工作。

（五）审计监督成果运用不充分。

审计监督是为了加强内控、完善管理、保证系统内部各项工作按照既定的目标安全有序运转，是各单位内部监督的手段之一。反映与评价被审计对象内控管理和履职情况的审计报告和审计结论，应该成为完善内控管理、提高工作质量与效率、考核相关职能部门和个人绩效的重要材料，但实际工作中，内部审计报告没有作为衡量一个单位、一个部门工作质量的参考材料，和对被审计单位领导、部门负责人履职情况考核的参考依据，内部审计与常规性的考核评比工作未有机结合，审计成果没有得到有效利用。

三、提高同级审计监督效益的建议

（一）完善审计组织机构的设置。

内部审计组织机构设置的独立性原则要求内部审计的组织机构、人员、经费等应独立于被审计部门。建议各级企事业单位改变现有内审机构平行于各职能部门的模式，将内审机构“上挂一级、统一管理”。如将县一级审计岗位并入地市一级管理，地市一级内审人员以派驻形式归属省一级统一领导、管理，以较好地体现内部审计的独立性和权威性，内审监督可以摆脱来自于本单位行政、经济等方面的干预，使审计工作更具客观性、公正性和有效性。

（二）提高认识，优化同级审计监督环境。

单位党委要高度重视审计工作，为同级审计工作提供有力支持，营造和谐的内部审计环境，支持审计人员依法履行职责。一是加强党委对内部审计工作的领导，实行内审工作由党委集体领导，一把手主管的管理体制，把内审工作的重大事项列入党委的议事日程。二是加强宣传教育，增强员工对内部审计工作的认识，消除员工对审计工作的戒备心理，引导员工正确对待同级审计监督結果，将现有“被审计”状况改变为“要审计”，营造一个健康有序的内部审计环境。三是完善问责机制，加大问责力度。将审计部门不切实履行审计义务，被审计部门不按要求配合审计工作等纳入问责范围，并将同级审计监督工作纳入绩效考评，奖优罚劣。对积极配合审计工作并对发现问题及时落实整改的部门和人员、敢于指出问题的审计人员给予表扬和奖励；对不配合审计工作的部门和人员、玩忽职守不认真履行职责的审计人员给予批评和处罚。

（三）统筹兼顾，改进内部审计操作模式。

同级审计监督内容涵盖了一个单位各个职能部门的所有业务，不同部门、不同类型的审计事项其审计方法各有特点，各直属的企事业单位要改进现有的内部审计操作模式。一是建议上级主管單位本着公开、公平、公正的原则，对辖区内同级下属单位采取交叉审计的方式，即每个单位的同级审计监督工作由其他同级单位的审计部门进行。二是建议加快同级审计监督制度化建设，各级主管单位要尽快出台辖区内同级审计监督办法和实施细则，明确审计监督的对象、内容、方式、程序等，对不同类型的审计方法应在实践的基础上分别制定科学、规范、系统化的操作模式，剔除人为因素的影响，对审计对象作出客观公正的评价，更好地为领导决策提供真实可靠的依据。如对有关职能部门履行中央银行职责情况审计，可制定统一、规范的操作程序、内审问卷和审计方案、审计方法、评价标准等；对会计、国库等有关资金管理、财务结算等方面审计，可制定统一的操作软件；对制度建设、档案管理等基础性工作方面的审计，可在制定规范的检查内容和评判标准基础上，以评分制形式操作。

（四）整合资源，加强审计人员队伍建设。

内部审计是一项要求高、难度大、内容复杂的工作，要做好此项工作，必须有一支一专多能、多专多能的复合型人才队伍。一是在内部交叉审计的模式下，整合人力资源，将单位各部门业务骨干作为兼职的内部审计监督人员，根据审计项目内容的需要，从中抽选人员对其他同级单位进行交叉审计。二是加强对内审人员的培训。组织内审人员开展业务培训、后续学习和跟班锻炼，鼓励内审人员参加国际注册内部审计师、注册审计师、注册会计师的考试，优化内审人员知识结构和业务结构。三是定期开展干部交流和岗位轮换，为内审部门配备政治素质和业务素质过硬的人员，优化内审人员结构，以适应审计工作职能转换和新形势的需要。

（五）充分发挥内部审计成果的作用。

审计结果是对被审计对象各项业务活动的总结和评价，人民银行对内部审计监督中发现的问题，要实事求是地反映出来，妥善处理。一是要结合实际情况制定相关的制度，明确将内部审计结果作为评价一个单位、一个部门及其领导工作绩效和年度考核评比的主要依据，并将审计结果进入人事档案与干部的选拔、任免有机结合，形成对被监督对象有效的制约机制。二是加大后续审计力度，推行审计回访制度。各职能单位在积极开展各项审计和内审转型工作的同时，要大力开展审计项目后续审计，持续关注审计发现问题的整改落实，对问题的整改情况进行回访，拓展内审职能，推动内审成果的有效运用，探索审计成果运用与转化，发挥内审推进内控安全管理长效机制建设的作用，促进内审工作转型与发展。