土地权利只有依法登记才生效

案情简介

2006年，颜某等11户经与王某协商，在王某取得的一块国有土地上（该国有土地使用权证上权利所有人为王某）合资建房并向王某支付了相应费用，房屋建成后，王某及颜某等11户依据相关法律规定向市人民政府提交土地登记申请，2007年1月，某市人民政府为王某、颜某等11户颁发了14本国有土地使用权证。2010年5月，刘某向该市国土局提交了一份《申诉状》，称该国有土地使用权为其与王某共有，而办证时未取得其同意并提交了其同王某签订的《国有土地使用权共同共有协议》及支付相关价款的证明，因此要求市国土资源局撤销颁发给颜某等11户的土地使用权证。

2010年12月，市国土局作出X国土资函【2010】000A号《关于撤销国有土地使用证的告知函》，告知颜某等11户拟撤销国有土地使用权证。2011年1月，颜某等人向市国土局提交了《请求撤销的报告》。2011年3月，该市人民政府法制办对市国土局作出《关于对市国土局撤销颜某等12户国有土地使用证问题的整改函告》。2011年5月，市国土局向王某、颜某等11户作出《关于收回X国土资函【2010】000A号的通知》。2011年8月，市国土局向刘某作出X国土资函【2011】000B号《关于不予撤销颜某等户的国有土地使用证决定》。刘某不服，于2011年11月向省国土厅提起行政复议，省国土厅依法予以受理，经审理查明根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持市国土局作出的X国土资函【2011】000B号《关于不予撤销颜某等户的国有土地使用证决定》。

案情评析

本案看似复杂，实则简单，只需理顺两个法律关系即可：

其一，市国土局没有撤销市政府颁发的国有土地使用权证的法定职权。

根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条的规定，王某及颜某等11户的国有土地使用权证的登记发证机关为市人民政府，市国土局无权撤销市人民政府作出的土地登记行为。

其二，土地权利经登记生效。

无论刘某与王某之间是否签订并履行《国有土地使用权共同共有协议》，该国有土地使用权证上权利所有人为王某，根据《土地登记办法》（中华人民共和国国土资源部令第40号）第十六条、《中华人民共和国物权法》第六条、第九条的规定，土地使用权登记是土地物权变动的要件，土地权利经登记生效。王某、颜某等11户向市人民政府提交土地登记申请时该土地使用权利人是王某，因此市政府依王某、颜某等11户的申请办理相关的土地登记并无不当。而刘某与王某的协议虽成立但因其未依法办理相关的土地权利变更登记，因此并不影响后续的登记行为，至于刘某与王某的纠纷，此时显然只是刘某与王某之间的民事争议，并不能影响行政机关的行政行为。

思考探索

本案争议的最主要原因是没有理清相应的法律关系，市国土资源局在一面对人民群众的投诉时，在未理清相应的法律关系的情况下即拟改变具体行政行为，从而导致矛盾激化而引发纠纷。政府部门属于行使国家公权力的行政机关，所进行的行政行为也是具有社会公信力的。理论上，具体行政行为一经作出，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的法律效力，除非经法定程序予以撤销或变更，其实质目的在于保障行政目的的早日实现和行政法律关系的安定性。

因此这要求我们在对外作出具体行政行为时必须慎重稳妥，在作出相应的行政行为时必须理清法律关系，严格依法依规依程序办事，以免引起不必要的矛盾争议。同时值得注意的是，行政机关在受理相关的行政复议及投诉信访案件时，首先应当看该案件的诉求是否属于自己的职权范围内，以免越权行政。

“法眼”链接

一、《中华人民共和国土地管理法》

第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第五条 单位和个人依法使用的国有上地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。

未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

三、《土地登记办法》（中华人民共和国国土资源部令第40号）

第十六条

土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。

土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。

四、《中华人民共和国物权法》

第六条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。

第九条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

（点评嘉宾：湖南省国土资源厅法律顾问单位律师王香琴）