培育无线电管理“基层力量”

王慧芳

编者按

随着上海市“智慧城市”行动目标的确立，建设国际化大都市的步伐越来越快，无线电应用更加广泛，电磁环境变得更为复杂，管理的幅度、深度和难度都在加大。为了适应新的发展形势，上海市无线电管理局提出了以推动集中管理向区县分级管理转变的新思路，并于2011年率先在5个区县进行试点，今年将进一步扩大至8个区县。本期“特别关注”围绕这一主题，从各个方面进行深入而详细的报道，以飨读者。

随着上海“智慧城市”目标的确立，国际化大都市建设步伐的加快，无线电应用更加广泛。技术发展、经济发展、城市发展对频率资源的需求海量增长，让上海市无线电管理的幅度、深度、难度不断加大。而要想加强管理力量、拓宽管理覆盖面，进一步发挥无线电管理的公共服务功能，管理模式创新和管理体制完善不失为一个好的举措。事实上，为顺应上海“创新驱动，转型发展”的要求，围绕更好地服务技术创新、城市运行和民生需求，上海市无线电管理局已经开始对“无线电管理从全市集中向市区协同转变”新体制的探究，以期培育和集聚无线电管理的“基层力量”，实现无线电管理监管职能与服务职能“两翼齐飞”。

“二级管理”迫在眉睫

近年来，上海市无线电事业和无线电管理取得了长足进步，在无线电应用、频率资源利用、台站建设管理、重大活动保障、设施能级提升和政策环境完善等方面卓有成效。与此同时，经济社会发展和城市运行保障对无线电频率资源的需求越来越大、对电磁环境的影响和干扰也在增大，加上各类新技术、新产品的应用和研发，使得上海市无线电管理面临着更多困难和挑战。

然而，目前上海市无线电管理权限和管理队伍仍然集中在市级层面，管理力量极为有限。在总量上，难以满足完成维护城市安全、维护考试秩序、维护重大活动等众多保障任务的现实需求；在布局上，也难以适应保障任务遍布全市的客观实际。

为此，上海市发展改革研究院承担了上海市无线电管理局《新形势下完善本市无线电管理体制研究》课题。在课题组主要成员上海市发展改革研究院城市区域经济研究所所长沈露莹看来，上海市无线电管理的部分职能从市级层面向区县延伸既有必要、也有条件。

在管理体制上，无线电管理应顺应城市发展重心向郊区转移的趋势，逐步从全市集中向市区协同转变。在市级层面统筹管理的基础上，充分发挥郊区政府的作用，增强郊区无线电管理力量，形成市区协同、共同推进的管理体制。

实际上，这种协同也是进一步继承和发扬世博模式的长处，改善优化无线电管理机制，全力推动无线电管理军地融合、长三角区域融合、行业融合，实现由无线电单一部门管理向多部门融合协同管理转变的一种延伸。

课题研究指出，无线电管理的“下沉”是通过管理流程的调整，赋予区县在无线电管理上的职责，参与协助台站管理、信号监测、专项执法等任务，扩大无线电管理工作的广度和深度。这种“下沉”能探索模式，积累经验，积极推动上海市无线电管理在体制上的转变，从全市集中管理向市区两级协同管理方向拓展，逐步建立二级政府、二级管理的模式，实现无线电属地化管理的长远目标。

区县层面承担的职责主要围绕规划编制和实施的配合职能、重要台站管理的协助职能、委托执法职能和区域性的宣传组织职能等，具体包括：协助做好本区基站规划编制和落地工作；协助做好重点台站的审查、管理和保护工作；配合无线电监测设施建设和信号监测；在全市统一部署下开展本区无线电安全保障和专项执法活动；在本区组织开展无线电宣传、科普培训等工作。

课题研究还建议，适时对《上海市无线电管理办法》进行修订，在“管理部门”条款中，增加“加强区县管理职能”或“在郊区(县)设管理部门”的内容，由各区县结合自身实际加以落实。在机构与编制上，建议在科信委内增加相应的人员编制1～2名（公务员编制或事业单位编制），专门承担无线电管理的相关工作。在过渡阶段，可以由经培训过的兼职人员开展相关工作。在资金保障上，一方面，加大区级政府的支持力度，行政事业经费由各区财政列入预算，保证郊区开展无线电管理工作的日常经费；另一方面，加大市级部门的支持力度，以项目形式提供专项业务经费，在国家划拨的频率占用费专项资金中列支。

管理职能向基层延伸

2011年，上海市无线电管理局在青浦、松江、宝山、金山和崇明等5个区县开展了无线电管理试点工作，相继组建了区县无线电管理队伍，成功启动并实施了包括公用移动通信基站预审批、无线电知识科普宣传等方面的一系列工作。

据了解，近年来，上海市无线电管理部门承担的保障任务日渐繁重，包括城市安全、各类考试、重大活动等各个领域，表现出业务种类繁多、社会覆盖面广、保障样式新颖等特点。但是上海市的无线电管理权限和管理队伍有限且集中在市级层面，在管理力量上，难以满足多样化的保障需求；在布局上，难以适应保障任务遍布全市的客观实际。

在这种情况下，若能发挥出区县的力量，就会让难题迎刃而解。在上海市无线电管理局局长周卫东看来，无线电管理职能向区县下沉，能够充分发挥区县政府贴近区域、贴近居民的优势，开展无线电管理的部分工作，缓解无线电管理力量的不足。事实上，频率资源利用综合化、基站规划布局合理化、电波秩序维护全程化的趋势，也要求进一步加强无线电属地化管理的力量和队伍。

基于此，在过去的一年中，上海市无线电管理局尝试着以业务为纽带把无线电管理职能向试点区县延伸，赋予区县信息委一定的权责，参与协助台站管理、信号监测、专项执法等任务，扩大无线电管理工作的广度和深度。

经过一年的实践，5个区县试点在推动公用移动通信基站规划落地，普及科学电磁辐射观，前置化解居民投诉，构建和谐移动通信格局方面，都做了有益尝试，取得良好成效。如，金山区结合第14届世界游泳锦标赛的举办参与了重大活动的无线电安全保障；松江区结合佘山65米射电天文台建设，率先启动了重点台站的规划保护。

满足城乡协调发展需要

“十二五”时期，上海市将把统筹城乡发展作为转型发展的重大任务，充分发挥郊区在新一轮发展中的战略作用，积极推进新城、新市镇和新农村建设，构建覆盖城乡的基础设施体系、公共服务体系和城市管理体制，实现城乡一体化发展新格局。郊区基础设施建设和公共服务配套的投入力度不断加大，对加强郊区的信息化建设和无线电管理也提出了更高要求。

无线电管理部分职能向区县下沉，有利于基础设施资源的共建共享和规范建设，也将加快郊区信息化建设的进程。随着上海市发展重心逐步向郊区转移，事权转移和管理下沉已是大势所趋。建立二级政府、二级管理的模式，组建市、区县两级协调联动的无线电管理机动队伍，可实现对辖区内一般无线电干扰查处的快速响应，切实维护区域电磁环境，保障地方建设和经济发展。

以公众移动通信基站建设为例，随着第三代移动通信及LTE等未来移动通信的后续发展，基站设置矛盾进一步加剧，构建人居和谐的移动通信格局要求基站设置必须遵循规划保护、集约建设、景观设置、符合环保的原则，优化审批流程和管理规范。开展这些工作，不仅可以发挥出区县政府部门贴近区域、贴近居民的优势，化解社会矛盾，还能让他们用行政手段去实现基础设施资源的共建共享和规范建设。

由于区县无线电试点工作落在各地信息化部门，也为基层的信息化工作提供了抓手，促进了当地信息化工作的开展。崇明、松江、宝山、青浦等区县的相关领导也纷纷表示，无线电管理工作与信息化建设相辅相成，互相促进。而结合无线电管理的职能去开展信息化建设，工作更规范，效率也更高。

此外，区县政府还能发挥当地多部门的协同作用，整合各方资源，形成合力，完善科学普及和宣传教育，对“电磁辐射”形成科学的认识。

全面拓展试点区县

2012年，上海市的无线电管理试点范围还将进一步扩展至奉贤、闵行、嘉定等三个区县；试点内容除全面推动经市政府发布实施的上海市公用移动基站站址布局规划落地、加强无线电科普进校园、进社区外，各区县还将试点开展辖区内台站核查、辅助专项整治、组建无线电机动大队等方面的工作。

无线电管理很大程度上是依托技术来实现的，2011年7月，市无线电管理局统一组织了对区县无线电工作人员的无线电法规、技术、业务培训。今后还将加大对区县无线电管理专管人员的培训，结合不同区县的发展重点，在无线电管理职能、力量和技术设施配置等方面，形成适应时代特征、符合区县特点的部署格局。

据悉，上海市无线电管理局计划通过上述8个区县的管理试点，到2013年，基本形成市、区两级协同，流程清晰、权责明确的管理架构，频率资源配置和台站布局的监管水平基本能适应上海市“智慧城市”建设和物联网示范应用普及推广的要求，居民投诉实现区内化解，无线电安全保障实现属地处置、快速响应。

“十二五”期间，上海市无线电管理局还将进一步明确市、区两级的职能和分工，在目前区县管理试点工作的基础上，以合署办公的形式明确区县无线电管理机构和人员，建立健全市区联动、协同发展的工作机制。如，市级层面主要承担法规、标准、规范的制订职能，规划、计划的编制职能，相关设施的建设审批职能，行业秩序和环境的监管执法职能等。区县层面主要承担规划编制和实施的配合职能、重要台站管理的协助职能、委托执法职能和区域性的宣传组织职能等。

随着上海市分类推进新城建设的战略部署进一步实施，如优化提升嘉定、松江新城综合功能，建设长三角地区综合性节点城市；加快青浦新城建设，提升产业和居住功能；与产业结构调整相结合推动金山新城发展；支持崇明城桥新城走特色发展道路等，上海市无线电管理局将结合这些区县不同的发展定位和特点，在管理职能、人员和技术设施配置等方面有所区别，从而更好地培育无线电管理“基层力量”。