国企产权改革待破题

杨尚武

自1999年《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》通过以来，关于国有企业改革的讨论一直没有停息。上世纪末国企盈利能力低、抗风险能力低、生产效率低等问题突出，将国企改革推到了风口浪尖。

十年前还九死一生的中国国有企业，如今的持续增长可谓冰火两重天。2011年国有大型商业银行日均赚18亿元；2011年中海油、中石油、中石化日赚7.5亿元。不过，这些看似骄人的经营业绩，招致了专家学者与社会的质疑不断。事实上，2009年以来，尤其是今年以来，伴随着以中央企业为代表的国有企业的爆发式增长和集体性崛起，对“国进民退”的质疑之声和“央企凶猛”批评指责之议也纷至沓来。在一些学者和民營企业家看来，国有企业特别是中央企业今天的良好发展局面，不足为道。

中华民营企业联合会会长保育钧对媒体表示：“国有企业赚得多，和老百姓没有关系，国资委领导说这些年来取得了伟大的成绩，我看这个成绩是表面的，国有企业的改革远远没有到位，甚至没有破题。”

2012年3月22日，国务院批转《关于2012年深化经济体制改革的重点工作的意见》（以下简称《意见》），在十一大项34项重点改革中，国企改革居今年改革任务之首。十一大项改革的第一大项就是“坚持和完善基本经济制度”，而作为三项基本经济制度之一，完善国有资产管理体制又居首位。

两个失衡

国企改革再一次来到风口浪尖处。

4月2日，美国前财长亨利?保尔森在博鳌论坛上指出，中国国企改革事关中国经济长期增长的成败。就在同一天，国资委副主任邵宁也在博鳌称，目前中国国有大型企业的改革方向是公众化、市场化。

以央企为例，目前的管理体制基本可分为三个层次：国资委、集团公司和上市公司。金融企业由被称为“金融国资委”的中央汇金公司管理，国资委直接管理120户央企大集团。截至2010年底，这120户中央企业资产总额为244274.6亿元，实现营业总收入167769.4亿元，净利润8522.7亿元，2011年净利润增至9173亿元。目前，央企（含金融企业，下同）控股的上市公司约330家，虽然家数占比不足15%，但是截至2011年三季度，全部上市公司约1.5万亿净利中，央企控股的上市公司净利约1万亿，占比达到2/3。毫无疑问，自从2003年国资委成立以来，央企无论是资产规模还是收入、利润都取得了快速增长。

目前的主要问题是，国有资本经营和管理存在两个严重失衡：一是国企巨额盈利和上缴财政的国有资本经营收益严重不匹配。2011年以央企9173亿元盈利，上缴中央财政的国有资本经营收入才765.02亿元，比例不足10%，超过90%的经营利润除一部分以红利形式分给公众股东外，全部留在集团公司，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业改革脱困补助、以及境外投资等，而多年来，央企海外资产有“一本糊涂账”之称。二是国有资本收益与用于社会公共支出的比例严重不匹配。去年在央企上缴财政的国有资本经营收益中，只有40亿元被用于社会保障支出，前者占国企盈利比重仅为0.4%。正是基于此，《意见》明确提出，国有资产管理体制的改革，要“健全国有资本经营预算与收益分享制度，提高国有资本收益用于社会公共支出的比重。”中共中央党校战略研究所副所长周天勇此前提议，国企利润的80%应该上缴，用于公共服务。

倒逼产权改革

要解决国有企业的两个失衡，提高两个比重，就要减少主要出资人留存集团公司的权益和收益。

上世纪英国、日本、以及有类似国情的俄罗斯都进行过国企产权改革。俄罗斯的失败教训至今让国人记忆犹新。

国务院发展研究中心企业所副所长张文魁在接受媒体采访时表示：“中国国企的民营化不能像俄罗斯那样采取每人分一份把国有资产分给全民的方式，这种方式听起来挺能吸引人，但实际上更容易导致财富以不合理不光彩的方式集中。”

“俄罗斯在很短时间内搞大爆炸式改革，比中国的运动还运动，国资侵吞和财富掠夺难以避免。俄罗斯私有化还有一个教训就是，那些包含或者显性或者隐性的巨额垄断租金和资源租金的国有企业，其私有化要非常慎重，这些企业的私有化应该在形成竞争性市场结构并消除了租金之后才能进行，或者至少要经过严格的竞争性程序才可能私有化，并对有些需要进行监管的行业进行严格监管。否则，私有化的参与者只是冲着巨额的显性和隐性租金而来，这对国家的经济发展可能是灾难。”张文魁建议，所有权大宗出售或先上市之后不断减持国有股的方式要好得多，可尽量避免俄罗斯工业寡头统治的局面。

英国、法国、奥地利、意大利、日本、韩国等国家的私有化总体而言都符合预期。这些国家私有化能避免大的负面效果，当然与法制健全、职业经理人文化有很大关系，但更重要的在于，它们的改革是建立在清晰的政治意愿、清晰的实施计划、清晰的时间表的基础之上。

民营化路向

国资委副主任邵宁解释说，中央企业60%以上的净资产都已经进入上市公司。“通过资本市场把现在的国有企业改造成为上市公司，让它成为市场竞争主体，独立承担民事责任，这就是公众化的方向。”

按照国资委的判断，竞争性国有企业最终的体制模式，将成为没有集团的上市公司，完全以市场要求运作，和社会资本紧密结合，从而实现流动性。国务院有关专家已明确提到，今年至少应该在央企的股权多元化、特别是母公司的股权多元化上迈出实质性的步伐。而事实是，央企上市公司大股东控股比例多在60-70%，如中石油等更高达80%以上，多元化意味着国有大股东减持，当然，如此庞大的央企大股东减持不能在二级市场直接进行，采取何种方式减持，增持者（相信会有民间资本）又如何接盘，同时要防止私人控制性股东的出现，因为一个股份比较分散的上市公司可能是这类企业比较理想的民营化路径。

保育钧主张国有企业民营化，他强调媒体宣传的“国企私有化”是在胡说，把产权变现不等于私有化。对于私有化和民营化的本质区别，保育钧指出：“一旦私有化就容易被瓜分，但如果民营化以后它还是一种资产，私有化就容易被消耗掉。”

张文魁还指出，民营化不仅仅是国家所有权转向非国有投资者，而是包含两层意思：第一层意思是所有权的转移，而第二层意思是公司治理的转型。很多人只注重第一点而忽视第二点。随着所有权结构的变化，过去行政化、形式化再加上内部人控制、内部人分享的公司治理应该过渡到商业化、实质化并有基本透明度和制衡性的公司治理。这个过渡能否平稳实现是国有企业产权改革的核心问题之一，其难度大于所有权转移本身，因为所有权转移可以在一夜之间完成，而公司治理转型则要花费较长时间和较多周折并有很大的不确定性。

越来越多的人认识到，国有企业的根本问题或许并不在于“大锅饭”和“低效率”这些它们时常表现出来的表面病征。事实上，即便在西方国家，私有产权的企业只要规模达到一定程度，特别是那些股票上市的公众公司，其所有者与经营者就必然是分离的。按照这种逻辑，只要国有企业内部建立起有效的经理人激励机制，外部又有运转良好的经理人市场，它在理论上完全可能与产权清晰的私人公司同样有效率。而实现这些的前提是打破垄断、营造公平竞争的市场环境和法制基础。