加强基层国库建设 服务农村改革发展

【摘要】我国是农业大国，中央一直把“三农”问题作为重中之重。2012年2月1日，新世纪以来针对“三农”工作的第9个一号文件发布。基层国库是人民银行服务农村改革发展、提供公共服务的重要平台，如何拓展基层国库服务层次和范围，为农业增产、农民增收、农村繁荣注入活力？笔者以河南省农业大市——信阳市为视角，进行了较为深入的调研，在区域经济、“三农”工作的大背景下探寻加强和完善基层国库建设的机制。

一、基层国库拓展服务职能的有益尝试

调查显示，为破解“三农”问题，信阳市一直在思考通过机制体制创新，推动农村发展的良策。2009年4月22日，信阳市被河南省委批准为“河南省农村改革发展综合试验区”，这是全国第一个省辖市农村改革发展综合试验区。当年5月25日，河南省农村改革发展综合试验区工作会议召开。会议提出以“创新土地流转的机制体制、创新农村资金投入的机制体制、创新农村社会化服务的机制体制、创新农村社会保障的机制体制、创新支持创业人才投身农业的机制体制、创新文化引领社会经济发展的机制体制等”为主要内容的一系列机制体制创新。试验区的建设是一个系统工程，信阳市各级国库对照农村改革发展综合试验区的要求，找准自己工作的坐标，探寻服务“三农”的最佳路径。

（一）加强对农村弱势群体的支持力度

财政惠民补贴资金体现国家对弱势群体的关爱和社会发展的公平正义。但补贴资金拨付过程中存在环节多、效率低的问题。为解决这一问题，2009年5月份开始，信阳市、县两级国库联手创建了财政惠民补贴资金从国库直达受益人新模式，8个县全部开通国库直接支付业务，使用“中国人民银行救灾补助金发放信息专用录入工具”，通过人民银行小额支付系统，分别将农村“五保户”补贴资金、库区移民补贴资金、离退休教师工资与定补、独生子女奖励扶助金、乡镇教师工资、最低生活补助金、乡镇退休教师工资、大学生村官补助、石油补贴资金等9项惠民资金直接发放到受益人手中。截至2011年12月底，全辖累计支付各类政府补助资金34.28万笔，金额2.86亿元，从公平与效率的角度较好地发挥了国库资金的保障作用。

（二）把电子化的触角延伸到农村

财税库银横向联网系统是人民银行国库连接财政、税务和城乡金融机构的信息联网和业务无纸化系统，是国库实现对外横向信息交换与共享的平台。近年来，随着城乡一体化和新农村建设的不断深入，农村地区的经济活力得到释放，对国库服务的需求趋于多样。信阳市中心支行顺势而为，认真组织TIPS（横向联网系统）的推广工作，确保了该项工作顺利向基层推进。截至2011年底，全市5家全国性商业银行、1家地方性商业银行以及农村信用社、邮政储蓄银行、银联均成功接入TIPS，共有28个国税、地税部门接入TIPS，系统覆盖面达到100%。据对2011年11月份的数据统计，全辖电子税票笔数当月达12181笔。财税库银横向联网系统为广大城乡纳税人提供了各种纳税申报与缴税便利，使纳税人足不出户即可在几分钟内实现纳税申报、缴款全过程，大大方便了纳税人，税款从过去几天的在途时间实现了当天入库的零在途，有效降低了税收征缴成本。

（三）开展送国债知识下乡活动

为拓展农民增收渠道，增加农民收入，近年来，信阳市各级国库和承销机构逐步建立起了较为高效的国债发行宣传机制。信阳市中心支行配合总行印制的国债宣传单，专门印制了具有地方特色的宣传单，下发各承销机构网点。指导县支行以乡镇邮政储蓄银行为载体持续开展国债下乡宣传活动。如有的地方通过电视台编发滚动字幕进行宣传；有的地方在销售网点制作国债宣传展板进行宣传；有的地方安排专人在营业网点向投资者解答国债有关知识；有的地方通过村委会广播使国债发行家喻户晓；有的地方将国债宣传作为中国农村金融教育的重要内容之一。这些方式使农民投资国债的意识大大增强。

二、制约基层国库服务能力提升的因素

（一）国库管理体制机制尚未完全理顺

《中国人民银行法》规定“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉”。这是从法律上对人民银行的独立性做出规定。而《预算法》规定“各级政府应加强对本级国库的管理和监督”。这种相互矛盾的规定，导致实际工作中，不少地方的人民银行在履行经理国库职责时，往往得不到地方政府的充分信任和支持，受到不适当的干预，影响了人民银行经理国库职能的发挥。

受中央银行机构设置与政府预算体制改革影响，国库机构及其管理体制没有实现与政府预算管理体制对应设置，使得国库管理体制与当前不断深化的“省直管县”改革不相适应。

为推动经济的发展，不少地方纷纷成立各种开发区、产业园区及打破行政区划的城市新区，对于这些园区国库业务的摆放及机构设置，现有法律没有做出明确规定，各地也没有就此达成共识。

（二）人少业务多的现状制约了创新能力的发展

随着经济社会不断发展与进步，国库收支业务量在不断增长，一些“省直管县”的业务量更是大幅增加。2009年至2011年，信阳辖区业务量平均每年增加近1万笔。在国库收支业务量迅速增长的同时，基层国库人员配备明显跟不上形势发展的需要。在大部分县支行，综合业务部人员总共只有6至7人，其中专职国库人员仅有2至3人。这些人员除了办理日常的国库会计核算外，还要负责人民币反假、反洗钱、账户管理、财务管理等业务，这不利于提高国库工作水平和国库服务农村改革的能力。

（三）影响国库资金安全的因素不断增多

近年来，基层行资金案件不断发生，给国库系统敲响了警钟。国库系统当前主要面临着监管对象增多、法律地位与国库监管要求不匹配、监管职能弱化、监管认识不到位等不利于资金风险防范的因素。

（四）农民异地享受户籍地国库服务的需求尚未得到解决

当前，国库信息化建设虽然取得了很大成绩，但与有关预算单位及社会公众的需要相比，还有相当差距。河南是闻名全国的劳务大省，信阳是闻名全国的劳务大市。对于国库来说，目前还满足不了让数量庞大的劳务大军异地享受户籍地国库的服务，让农村居民和城市居民享受等值国库服务。

三、着力建设服务高效、管理科学的新型国库

人民银行《“十二五”时期国库业务发展规划》提出了构建现代化服务型国库的战略构想，农村改革发展的进程也在逐步加快，因此，身处一线的基层国库必须顺势而为、迎难而上，努力破解发展难题，进一步了解地方政府对国库有哪些需求，基层税务部门有哪些需求，群众有哪些需求，努力实现构建现代化服务型国库这一艰巨任务。

（一）优化基层国库组织机构

要积极加强“一机多库”模式下中心支库的建设，切实充当好服务农村改革的排头兵。要积极探索加强县支库建设的有效途径，积极研究省直管县支库与省分库管理、业务的对接问题，不断适应“省直管县”改革给国库带来的挑战，进一步提高服务农村改革的能力。不断充实國库人员，稳定县级国库，加强国库干部培训，推进国库文化建设，逐步形成与经济社会发展相协调的组织机构和人才队伍。

（二）完善国库服务保障机制

加快推广财税库银横向联网系统、国库会计数据集中系统、国库管理信息系统，大力推动网上交税、线下移动终端交税等各种税款直达入库方式，积极推进规范的国库集中支付改革，逐步实现政府支出款项由国库直达收款人的支出模式，争取早日实现国库直接支付全面覆盖到各种预算支出。要进一步探索利用信息技术挖掘和拓展各类国库业务的功能。要建立健全内外协作、上下互动的协作机制，加强与地方财政、税务等部门的沟通，实现统计信息共享；加强人民银行内部协作，开展定期或不定期的信息交流，充分利用相关部门的信息资源，提高数据采集和综合利用效率。建立健全信息反映机制，通过国库资金流量、存量和流向的跟踪监测、对比、判断和分析，及时反映预算执行中的问题，充分发挥国库的反映和监督职能，促进地方公共财政建设

（三）完善国库服务创新机制

坚持“安全第一”和实质重于形式的标准，实事求是地评估国库服务创新的效用，紧密结合农村改革中的热点、难点问题进行创新。如在贯彻执行稳健货币政策的过程中，如何确保农村经济真正实现“稳中求进”。能否借鉴OECD（经济合作与发展组织）国家的成功经验以及我国中央国库现金管理的做法，选择适合地方国库现金管理的操作方式；如何利用财税库银联席会议制度，发挥好财政、金融、税务政策的杠杆作用；能否充分利用国债具有天然的“质押品”的特性破解乡镇企业、村办企业及农民贷款难的问题。怎样利用出口退税为出口型涉农企业提供贷款质押，等等。基层国库应从更好发挥服务职能的角度主动参与，促进各项改革措施的顺利实施。配合农村社会化服务的机制体制创新和农村社会保障的机制体制创新，鼓励并推动基层国库进一步扩大国库直接支付范围；加快人民银行同人力资源社会保障部的联网建设工作，积极推进农民工养老保险系统建设；尽早启动农民医疗保险、报销的异地支付工作。

（四）完善基层国库风险防范机制

要以县支库为重点，加强国库监管，防范资金案件，确保资金安全，保障资金支持。一要在监管手段上，由单一走向多元，采取内部自查与外部检查、现场检查与非现场检查、定期抽查与不定期抽查、突击检查和定点检查、对人的监督与对业务的监督相结合的方式开展监督。二要在监管层次上，走科技监管之路，提高国库监管的网络化、电子化水平。三要与财政、征收机关加强协作，建立定期沟通和联合监督机制，采取措施整合各方资源，形成国库监管合力。

参考文献

[1] 中国人民银行.“十二五”时期国库业务发展规划.银办发[2011]205号，2011.

[2] 黄西莹,李海,王奇,等.中央国库现金管理运行报告.济南分行网站：http://11.28.1.1/.

作者简介：章玉佩（1968-），男，河南信阳人，中国人民银行信阳市中心支行，经济师，研究方向：金融服务与“三农”。

（责任编辑：李娜）