中小型电子政务项目集中式监理模式探索

王飞程

在电子政务系统建设数量越来越

多、规模越来越大的背景下，作为区域政府的信息化主管部门，有效引导、规划、管理种类繁多、规模不同的本地区各政务部门电子政务项目建设，是其一项主要工作职责。

如何对规模不大而又数量众多的中小型电子政务项目进行统筹管理? 目前尚无明确的规定和要求，也未形成成熟的工作机制。大部分地区的模式是由政府信息化主管部门全程参与管理，然而，由于信息化部门人员编制有限、精力有限，面对众多的项目，经常是无力兼顾；而业务部门缺乏信息系统项目管理专项人才，往往管控不到位，造成项目逾期、不能实现预期目标等不利后果，形成资源浪费。

如何破解这一制约电子政务发展的难题，笔者以所在单位为案例，经综合分析，认为采取集约式管理和管理工作外包相结合的“中小型项目集中式监理”方式，是解决该问题的一种有效的管理模式。

实施案例分析

(一)整体背景

本案例研究对象区域作为产业发展新区，处于跨越式发展的阶段，对政府信息化水平有迫切的要求。既有整体性、全局性的基础设施类电子政务项目建设，也有各部门为提升部门工作效率而建设的专项业务信息系统，呈现出项目多、类型广的特点。

为规范区域信息化项目建设，该区域信息化主管依照《北京市信息化促进条例》等上级规定，结合本地区实际，先后出台了《区域电子政务项目管理办法》、《区域电子政务项目管理办法细则》、《区域电子政务项目管理手册》等规章制度。结合该区域的实际情况，参照国际通用的项目管理方法论PMI协会的PMBOK项目管理过程的划分，形成了区域信息化项目管理的全生命期，划分为六个阶段，包括：前期调研、立项申报、招标采购、项目实施、项目验收、运行维护。

(二)中小型项目特点与集中式监理必要性

信息化主管部门对区域电子政务项目进行了分类管理，划分为大型项目和中小型项目。其中，中小型电子政务项目是指该区域政府行政事业单位使用电子政务专项资金，从事建设总金额在一定数额以下的信息化工程建设、信息资源开发利用、信息技术推广应用、信息安全保障等项目。该区域的中小型电子政务项目建设呈现项目数量多、类型广、费用少、业务性强的特点，且具体建设系统的业务部门并沒有专门信息化机构负责信息化系统建设工作、人员大多兼职缺乏专业性。

为此，在调研其他地区经验的基础上，经综合分析比较，基于“统筹集约”的原则，按照《北京市促进软件和信息服务业发展指导意见的通知》相关精神，采取业务流程外包的形式，创新形成“中小型电子政务项目集中式监理”模式。即：统一引入第三方监理机构，提供驻场的集中式咨询和监理服务工作，协助进行区域信息化项目的全流程管理。

(三)集中式监理公司的选择

在确定工作模式后，经过前期的调研、分析，并邀请经验丰富的行业专家进行论证，经多方比较，选择了从业时间长、企业规模大、实施经验丰富、连续入围中央政府采购网“信息工程监理”供应商的一家大型监理咨询公司作为集中式监理工作的承担方。

(四)集中式监理工作内容与流程

在引入第三方集中监理后，区域信息化项目干系人主要为如下四方：项目监管方（政府信息化主管部门)、项目用户方（有信息化建设需求的各业务部门）、项目监理方（集中式监理公司）和项目承建方（承建该区域中小项目电子政务资金项目建设的各实施单位）。

根据信息化项目管理全生命周期阶段划分，相关干系人的职责与参与程度如下表所示。

在监理工作执行过程中，监理方参与到了所有中小型项目管理全生命期的中间环节管理，重点是配合项目用户方和项目监管方，把控各中小型项目里程碑的执行情况，确保信息化项目质量和进度，督促审核各项目承建方项目文档的编制完善，同时协调用户单位、承建单位的关系，保证项目的按期、优质、顺利地完成。对应信息系统监理工作内容的“三控两管一协调”，主要工作集中在“三控”中的质量控制、进度控制，“两管”中的信息管理，“一协调”的组织协调工作。

在项目实施阶段，集中式监理主要工作内容包括：参与负责硬件设备到货（货物完好性、设备资料是否齐全）、负责隐蔽工程检查 、进度和质量管理、参加项目评审会。在项目验收阶段，集中式监理主要工作内容包括：重点参与文档审核、测试验收、初步验收、最终验收。在运行维护阶段，集中式监理主要工作内容包括：协助用户方进行维护管理；协助监管方进行项目后评价。

由于中小型项目涉及咨询规划、系统集成、软件开发、运维服务等多种类型，监理方成立了由总监理工程师、应用系统监理师、系统集成监理师、弱电集成监理师、信息管理工程师等不同类型工程师组成的监理组，并安排一名总监理工程师代表提供5×8小时的驻场服务，根据项目类型和项目阶段，相关监理组的成员及时参与、跟进。同时，监理方制定并报监管方通过了《区域中小型电子政务专项资金项目集中式监理工作规范》，形成了沟通机制，确立了沟通方式，包括日常例会、专题性会议、阶段性工作会议、监理周报、监理月报等。

(五)集中式监理模式的相关方评价

笔者就集中式监理的模式、作用和效果与相关方进行了深度访谈，归类整理如下：

对项目监管方来说，便于监管方掌握项目的运行状态，保障了项目进度的有序进行；对项目用户方来说，监理方协助用户进行进度控制、质量控制，促进了项目建设方的项目管理规范化水平；对项目承建方来说，促进了项目承建方提交项目文档的完整性和时效性，为后续的系统运行维护提供文档保障。

在认可成效的基础上，各项目方结合自身实际提出了改进要求与建议。如项目监管方认为，监理方应拓展与各相关方的沟通协调方式、加强监管力度，以更好地把控各个项目的具体实施。项目用户方认为，项目监理方应加强对项目承建方的监管，并积极协助用户方展开项目管理工作。项目承建方则认为由于项目类型较多，需进一步改进和完善相应制度与办法，需要结合实际情况针对不同问题进行适当裁剪与梳理，以适应各种不同的项目类型，避免一刀切。

主要成效

通过对案例的成效分析，笔者总结认为，对区域地方政府的中小型电子政务采取集中式监理的模式，可发挥如下成效：

增强项目可控性。通过引入第三方监理，中小型项目进度可控性增强、项目建设质量明显提高、项目信息管理有效加强、项目文档规范全面。

减少了项目管理成本。基于集约统筹的原则，采取集中式监理模式，实现了资金的集约使用。如果采取传统的单项目监理模式，其费用无疑会大大增加，且管理难度也会大幅提升。

实现了有效的跨项目知识转移和风险预防。由于采取统一的监理方，单个项目的过程资产可以得到有效的积累、存储，可以不断提炼总结前期项目实践的经验，持续改进完善该区域项目的共性风险列表和有效应对措施，有效减少消极因素的影响，提升积极因素的作用。

集中监理的模式因对于规范区域中小型电子政务项目的建设实施、促进项目保质保量按时完成发挥了重要作用，已成为该区域电子政务项目管理的有效手段和重要内容。

同时笔者了解到，随着案例所在区域的工作模式与机制的改进，监理方将在主要参与项目的实施和验收工作、部分参与项目运维管理工作的基础上，后续逐步扩展参与到项目前期调研、合同法务咨询过程中，全程参与到项目全生命周期管理过程中，更加充分地发挥独立第三方的作用。

（作者系中国人民大学信息学院管理科学与工程专业研究生、北京经济技术开发区信息中心副主任）

采取集约式管理和管理工作外包相结合的中小型项目集中式监理方式，可以有效解决对规模不大而又数目众多的中小型电子政务项目的统筹管理。