“剥削”乘客的依据

李银

这一“基金”如何从安全设施的专款专用演变为不透明的收费。

4月底，两位律师上书人大要求撤销刚刚更名为民航发展基金的机场建设费，但至5月8日截稿时未得回应。而民间的议论声也日渐停歇，像往常一样，垄断让我们变成沉默的大多数。

机场建设费收取已经长达20年，因为长期隐形的行业暴利及不透明无审计，公众对其质疑已不是一次两次。

如果说，机场建设费属于税费，为何要将50％划归机场营业收入所得?若其定义为机场在运行中以旅客为经营对象提供服务而取得的收入，为何民航总局要划走一半?若该费用属于机场向航空公司收取起降费、进港、离港的使用费，那么也该由承运人承担，再向乘客收取机场建设费，如此一来难道不属于重复收费?

如果说，机场建设费属于行政征收，民政部、国家计委、民航总局的征收文件经过国务院办公厅转发还不够，至少还得经全国人大常委会审议或国务院批复。

民航总局称机场建设费参考了美国的“航空信托基金”。须知，美国的“航空信托基金”实质上相当于政府的一个“专款专用”账户，完全纳入政府预算，并要经过国会审批程序。

而中国机场建设费征收的背景，是国家财力不够雄厚，因此从1992年3月1日开始征收建设费专款专用，用于民航机场的围栏、消防、安检设备以及其他安全设施的建设。从这个意义上讲，当时的机场建设费确实应称作“机场安全系统建设费”。

然而，1995年10月国务院转发了财政部、国家计委和民航总局《关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》，明确规定机场建设费50％上缴国库后划给民航总局提留，50％由民航总局划给当地机场，而且还将机场建设费的用途扩大，新增空中交通管制系统的建设及用于归还上述建设项目的贷款本息支出和财政部批准的其他支出。

于是我们翻阅首都机场股份公司的业绩报告可以找到这样一组数据。2006年中期业绩公告中称：2006年6月30日前，首都机场在3项航空性业务之外，还有一笔高达10.67亿元的机场建设费。2011年的业绩报告也显示，当年机场建设费收入接近10亿元。

2011年，我国运输机场完成旅客吞吐量为62053.7万人次。上述两位律师计算过，按照国内每人每次50元机场建设费、国际70元计算，国内机场建设费285亿余元，国际机场建设费34亿余元，合计约320亿元。

即使前几年基数小，但从1992年开征至今整整20年，收费总额恐怕已经超过千亿元人民币。按50％的比例，20年来，国内机场们也收获了的补贴，但绝大多数机场依然在亏损。为什么?

超前的机场建设造成了部分地区机场闲置，投资长期回收无望，而民航总局征收了乘客的建设费去补贴它们。中西部不少在政府主导下发展的新机场，若非有首都机场集团以及西部机场集团等几个大型机场集团在背后支持，进行利益再分配，很多机场造成的亏损将难以得到“补血”。

事实上，根据规划，到2020年，我国民航运输机场总数将达到244个，还要新增机场97个。两位律师呼吁取消“剥削”乘客的民航发展基金没有得到回应实属必然。