打破传统监管模式 建立科学发展体制

广东省质量技术监督局 岳志轩 宋德奇

针对以往电梯安全监管工作中存在的问题，广东省质监局在广泛调研和征求社会各界意见的基础上，制定实施了该《方案》，系统性地提出了“明确一个责任，实施两项改革，建立两个制度”的改革措施，旨在改变目前电梯安全监管模式、监管理念和做法已经不符合市场经济发展需要和政府职能转变要求的状况。经国家质检总局和广东省政府批复同意先行先试，已于5月11日在广州和东莞两市开展试点工作。

随着我国经济持续发展和城市化进程的加速，电梯保有量不断增长，电梯运行安全问题，已经成为社会广泛关注的热点。截至2011年底，广东全省在用电梯35.93万台，占全国总量1/6，排在全国首位，并以年均20%左右的幅度增长。全省电梯制造单位79家、安装改造维修单位622家（维保企业总数居全国之首，约占全国1/5）。

明确一个责任

《方案》通过确定电梯安全权责关系，明确了“使用权者”的首负责任，将“使用权者”作为第一责任人，对事故受害方承担第一赔付责任。此举将切实解决多年来因电梯运营中的多个主体责任不清、维保环节混乱等困扰电梯安全监管的难题。

一是确定了“使用权者”和明确了“首负责任”。电梯的“使用权者”就必须履行规定的各项使用权责任和义务，并在办理特种设备使用登记证时予以明确。当发生电梯事故或故障造成损失时，“使用权者”对事故受害方承担第一赔付责任。只有当受害者自愿直接追究其他相关责任者时，第一责任者才免于承担首负责任。电梯的“使用权者”有权聘请有资质的维保和检验单位依法开展电梯维保和检验工作；有权收集可能影响电梯安全运行的制造、安装、维修、检验和使用的相关资料，并要求相关单位和个人予以确认；有权对造成电梯事故的制造企业、安装企业、维保企业、检验单位和使用者追索相关损失。

二是电梯所有权和使用权既可以相统一也可以相分离。当电梯所有权和使用权相统一时，“所有权者”享有和履行“使用权者”的权利和义务；当电梯所有权和使用权相分离时，必须由“所有权者”通过授权或委托的方式指定“使用权者”，并通过格式化合同明确“使用权者”的权利和义务。电梯安装后，开发商或建设单位尚未将电梯交付电梯产权所有者的，该开发商或建设单位或其聘请的物业管理公司为电梯“使用权者”，必须承担《特种设备安全监察条例》和格式化合同明确规定的“使用权者”的各项责任和义务。

三是将电梯维护保养工作纳入制造企业售后服务范畴予以明确。电梯制造企业应当在产品随机资料中明确电梯维保的注意事项，从而指导“使用权者”选择的维保企业对电梯进行正确的维保。电梯制造企业应当在产品出厂说明书中明确电梯或重要部件的正常使用年限，当电梯运行接近正常使用年限时，“使用权者”有权向原制造企业咨询，制造企业应当就电梯更新、改造、移装、报废提出建议并向行政监管部门报告。电梯“使用权者”不采纳制造企业的意见和建议时，免除制造企业的对应安全责任。

四是特种设备安全监管部门负责规定统一格式的电梯检验合格标志，列明电梯的设备注册代码、使用单位、制造单位、维保单位、检验单位、下次检验日期、应急救援电话，由检验机构填写后交“使用权者”，并由“使用权者”责任人签名确认后在电梯内张贴和按时更换。

改革两种模式

（一）改革电梯维保运作模式，消除当前“使用权者”倾向于选用“质次价低”的维保单位现象，构建以制造企业为主体的职责体系。

广东的电梯维保企业主要有4种类型：一是电梯制造企业下属的维保公司；二是分别具有安装和维修资质的公司；三是具有单独维修资质的公司；四是物业公司下属的电梯维修公司。此外，外省注册且在广东省设立分支机构或分公司的企业也不在少数。这些企业流动性较大，且复杂多变。由此，广东省电梯维保市场形成了省内、省外维保企业并存的格局。由于责任链条不清晰，主体责任落实不到位，维保行业乱象丛生。挂靠现象严重，一些有资格证书的维修人员通过挂靠方式，游走在几家企业之间；低价恶性竞争导致企业利润摊薄，为弥补利润损失，维保企业会产生偷工减料行为，一些低价维保企业甚至通过减少保养项目来弥补成本压力，致使维保质量下降，现在电梯维保市场实际上处于一种“劣胜优汰”的恶性竞争环境中，“使用权者”倾向于选用“质次价低”的维保单位，而最有能力承担维保职责的制造企业却无法成为维保市场的主体力量。

电梯作为一种机械装置，很大程度上要靠日常到位的维护保养才能做到安全运行。为了从根本上解决上述问题，《方案》提出将电梯维保工作纳入电梯制造单位售后服务范畴，作为制造单位应尽的义务和责任。

一是鼓励和提倡电梯制造单位直接从事或者通过授权和委托其他维保公司对其产品进行维保，并由电梯制造企业领取维保资质证书，逐步建立起电梯制造企业从设计、制造、安装、改造、维修和维护保养全过程的终身服务负责制，构建以制造单位为主的维保体系。

二是电梯制造单位自己设立授权或委托维保企业，维保本企业制造的电梯，在向电梯所在地行政监管部门备案后，无需获得行政许可，无需领取维修资质证书（维保非其制造电梯、进口的电梯除外），维保质量由电梯制造企业负第一责任。

三是“使用权者”选择未经制造企业授权的维保公司从事电梯维保时，电梯维保质量由签约维保公司负责，制造单位对因维保不当造成的电梯损害、安全隐患和事故不承担相应责任。

四是电梯制造单位对在设计、制造、安装过程中存在质量瑕疵和安全隐患的电梯，应当采取积极措施主动召回和改正，及时消除安全隐患。政府监管部门发现此类瑕疵和隐患，应当责令电梯制造单位强制召回改正并对其依法实施查处。

（二）改革电梯检验体制模式，将政府监督检验与法定定期检验相分离，厘清行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责。

目前，由于电梯定期检验主要是由政府设立的检验机构开展，电梯使用单位没有选择自主权，形成了用定期检验代替监督检验的现状，造成政府监督检验职责与社会法定检验职责相混淆，也造成了社会检验责任向行政监管部门转移，社会矛盾焦点向政府部门转移的倾向。

一方面，由于特种设备安全监察力量与特种设备数量的快速增长不相适应，人均特种设备监察量快速增长，全省特种设备安全监察人员数量明显不足。

另一方面，特种设备安全监察力量与肩负的安全监察责任不相适应，死亡人数控制指标逐年减少，而全省特种设备数量逐年增长，监管责任越来越重，监管的压力越来越大。

为此，《方案》中对行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责予以了分离和界定，并作为本次改革的重点环节。将允许社会第三方技术机构获得电梯定期检验资质，经政府认可后开展电梯定期检验工作。所谓第三方技术机构，指的是独立于政府和企业之外的第三方，这个第三方应该是带有社会公益性质，不以盈利为目的的社会公益机构。定期检验性质定性为社会技术服务，按技术服务要求协商收费。

电梯“使用权者”有义务依法按时约请有资质的检验机构对电梯进行定期检验，“使用权者”使用超期未检电梯和检验不合格电梯应承担相应的法律责任。行政监管部门发现使用超期未检或检验不合格电梯，应当责令“使用权者”立即停止使用，并依法处理。

行政监管部门对在用电梯实施以抽查为主要方式的监督检验，每年依据各地经济发展现状、电梯使用和故障状况以及财政支持力度，抽查一定比例的电梯，所需费用纳入政府财政预算，不向“使用权者”收取任何费用。监督检验的目的是通过抽查，发现涉及电梯安全的从业单位和人员不依法依规开展业务的行为并进行查处，对存在严重问题的企业责令其退出市场，以确保一个公平竞争的市场环境。

建立两个制度

（一）构建电梯安全责任险制度，形成以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统和制约机制。

目前，我国在电梯领域未建立起事故责任险制度，保险特有的风险防范监督和社会救助的杠杆作用未形成。也就是说，电梯运行一旦发生事故，由谁来赔付消费者成为难题，一方面要等到事故分清以后，由责任承担者来赔付，而这个时间比较长，更多的是政府出面，甚至要垫付一部分。从国际运行经验来看，电梯作为公共使用的安全工具，保险介入是非常好的一种模式，可以利用社会救助系统第一时间就对受害者进行赔付。

为此，《方案》将电梯的运行引入保险机制，建立以“使用权者”为参保主体，特种设备生产企业、检验机构和维保单位参与，社会广泛认同和接受的电梯事故责任保险制度；建立以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统，提高救助赔付能力。

一是积极推动技术机构和专业人员参与保险公司的理赔工作并对承保人的安全风险评估，通过安全风险的量化分析和保费费率的调整，促进电梯“使用权者”加强内部管理，积极防范安全风险。

二是《方案》主要通过实施扶持措施来鼓励和支持，没有要求所有电梯实行强制保险。如果电梯使用年限超过正常使用年限且没有采取更换主要安全部件等改进措施，没有保险公司愿意承担保险的将不允许继续使用。

（二）构建电梯维修改造资金落实的制度，解决电梯维修资金短缺甚至没有出处的现象。

《方案》根据《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令第165号）第二十一条和二十七条，电梯属于共用设备，其维修、更新和改造费用应从住宅专项维修资金中列支，将电梯维护纳入住房维修范畴，提出了完善电梯维修资金制度。住房城乡建设部门应会同财政、质监部门对电梯维修、更新、改造费用的使用比例、使用程序作出专门的规定。

电梯维修基金不足以支付电梯维修、改造、更新时，由使用权者提出，与所有权者协调解决。

广东电梯安全监管体制改革，坚决转变以强化行政手段为主要方式的传统监管理念，积极引入社会监管因素，扩大社会监管范围，努力营造自我约束、优胜劣汰的市场竞争环境。改革措施的制定和实施，既立足于遵循现有的法律、法规体系，又在地方立法方面有所突破与改进；既立足于解决电梯监管存在的现实问题，又与国家未来的改革与发展方向相衔接；既立足于国情省情，又参考吸收了国际先进管理经验。