饮用水新国标被“推迟”的深层内因

2012-04-29 00:44

中国质量万里行 2012年9期

“新国标”难产是由于许多综合问题尚无法解决，更有一种反对者的观点认为：由于现有监测制度存在漏洞，新标准看似将指标从35项增加到106项，但其中有更大空间可被利用，让地方机构和相关部门更能轻易将水质打扮成“合格”，即：“过去用35项（标准）作分母，只要两项不合格，就达不到95%，现在用106项作分母，即便有五项指标不合格，水质整体仍可算作合格。”

原定于7月1日实施的我国饮用水新国标不幸落了空。6月29日，卫生部部长陈竺公布了各地落实饮用水新国标106项指标的时间表。根据该时间表，国家只强制要求到2015年各省（区、市）和省会城市106项指标要实行全覆盖。这意味着，新《生活饮用水卫生标准》（GB5749—2006），在经过五年的过渡期之后，再次推迟。

“不意外”的推迟

早在2011年3月，第十九届“世界水日”到来之际，经济观察报就引用专家的观点称，中国饮用水安全陷入“困局”，饮用水新国标是“不可能的任务”。

似乎是对此的呼应，就在今年新国标实施前两个月的5月7日，《新世纪》周刊发表封面文章《自来水真相》，文章披露住建部水质中心2009年的城市自来水水质普查数据：中国县级以上（含县级）城市的4000多家自来水厂中，出厂水质不达标的，至少为“1000家以上”，“不合格率可能接近一半”。此报道在全国引起巨大反响，公众一致呼吁住建部公开相关调查数字。

三天后，住建部水质中心主任邵益生在接受新华社采访时称，按新的《生活饮用水卫生标准》评价，2009年住建部水质中心对全国4457个城镇自来水厂进行的水质普查结果显示，城市自来水厂出厂水质达标率为58.2%，不达标率高达41.8%。不过，住建部同时公布了另一个数字：2011年住建部水质中心会同有关单位组织国家认可的专业水质检测机构，对占全国城市公共供水能力80%的自来水厂出厂水进行的抽样检测，自来水厂出厂水质达标率升至83%。6月27日，国家发改委副主任杜鹰代表国务院向全国人大常委会作报告时，再次引用自来水出厂水合格率为83%这一数据。杜鹰在报告时指出，2011年全国设市城市公共供水厂出厂水水样达标率为83%，设市城市和县城公共供水末梢水水样达标率为79.6%。

两年时间，自来水水质就能如此突飞猛进？网友对此纷纷“吐槽”。

对此，住建部的回应是，出厂水水质合格率从58.2%上升至83%在于：住建部为加快城镇自来水水质达到新标准要求，制定了城镇供水设施改造与建设专项规划，升级改造自来水厂工艺和更新老旧管网，提高供水设施水平；加强水质检测监测，严格要求供水企业实施精细化管理；加强应急能力建设，提高应对突发性水源污染的水质净化能力，等等。

但业内专家的话可能更接近真相。清华大学环境学院水业政策研究中心主任傅涛分析，2009年58.2%的检测合格率，是对全国4457个城镇自来水厂进行了普查，而且采取的是第三方检测的方式。2011年83%的合格率，则是对占全国城市供水能力80%的自来水厂进行的抽样检测。“需要说明的是，占全国供水能力80%的自来水厂，大部分集中在大中城市，大中城市对供水投入比较多，也在更新管网，水质合格率比较高。所以，58.2%和83%这两个数字的基数不同，水质的提高并没有数据反映的那么明显。”傅涛直接指出，由于近年自来水厂的源水水质不断恶化，城市供水管网更新投资很少，“水质提升不可能这么快。”

而清华大学环境学院教授、中国土木工程学会给水排水分会给水委员会副主任、给水深度处理研究会理事长王占生从另一个角度分析，由于现有监测制度存在漏洞，新标准看似将指标从35项增加到106项，但其中有更大空间可被利用，让地方机构和相关部门更轻易将水质打扮成“合格”。“过去用35项作分母，现在用106项作分母，反倒有利于地方。前者只要两项不合格，就达不到95%，后者即便有五项指标不合格，水质整体仍可算作合格。”

新国标由此进退两难：按标准饮用水水质应与国际接轨，但现实中饮用水水质因各种原因尚无法达到，怎么办？只有让老百姓忍一忍了：推迟。

谁来负责

更让饮用水新国标难堪的是，应实施未实施，却至今也无人担责，似乎也无处追责——甚至，连个简单的“致歉”都没有。

王占生对此表示，“这说明我国的法治观念很薄弱”。他认为，“严格来说，标准是具有法律效力的”，当初新标准是卫生部牵头起草，发改委、环保部、住建部、水利部等部委参与，最后由卫生部和国家标准委员会联合发布的。即便某个官员说，到2015年，省级和省会城市要具备106项指标的检测能力，“这也不能算数”。如果新标准真要推迟实施，那就需要参与制定的部委之间相互协商，而且要政府正式发文告知公众。

但现实是，推迟也就推迟了。

在饮用水长长的产业链上，水质安全的管控主要在三个方面，一是饮用水水源安全问题，要防止水源的污染和水源没水，水质和水量是否能够达到保障；二是水厂。自来水厂的运行是不是稳定可靠，符合规范要求，产生合格的自来水，这是一个生产过程；三是水的输配系统，就是管网、水箱，二次供水，和老百姓直接相连的环节会不会出现污染或者爆管。

数据显示，全国共计4000余家自来水厂，为4亿多县级以上城市居民，每天供应6000万吨自来水。除城市水厂外，还有上万座小自来水厂供应乡镇，工艺更落后，水源安全更难保证。

记者了解到，一般来说，供水公司正规的生产流程是，水源水→循环过滤池→净水库（加氯消毒）→管网→居民家。这其中任何一个环节出现问题，都会对水质产生影响，尤其是前三个环节。

而饮用水的监管问题更为复杂。按照现行法律，住建部是中国城市饮用水主管部委，下辖的水质中心专责监测水质。城市自来水公司是由建设部门主管，卫生监督由卫生部门主管，水源地由环保部门负责检测。而对乡镇自来水监管职责，一般由水政部门主管，或者县一级的卫生防疫部门、环境监测部门、质检部门等。

“多龙治水”的局面下，让人无奈的还有水质的检测与信息的不透明。在水质检测方面，住房和城乡建设部城市供水水质监测中心总工程师宋兰合曾说，中国仅有两三个城市的水质监测单位独立于水厂，其余监测单位，哪怕是住建部水质中心的国家监测站和地方监测站，均由地方水厂内部水质监测部门担责，“两块牌子，一班人马。”连他都感慨，“这样的自检自测可信度不高。”

可即便这样的“自检自测”往往也频率不高或秘而不宣。按照现行规定，即便是新标准的106项检测，地表水厂一年只需要检测两次，地下水厂一年检测一次即可。这导致的结果是，通过少检，一些地方水厂可以避开水质不合格风险高的月份。另外，水厂自检自测，检测合格就公布，不合格就不公布。水质检测次数少，还因检测能力过差。全国35个重点城市中，仅有40%城市有能力检测106项全指标，地级市、县级市全部需要送检，大批县市、乡镇水厂连常规指标检测能力都不具备。而发达国家，至少每月查一次全指标，每天都会检测十几项到二十几项不等的必检指标。

查处方面也是难点。对于供水公司这种关系民生大事的垄断企业，卫生部门时常感到无力。“供水公司只有一家，水一天也不能断，就算发现水质不合格，也不能吊销它的卫生许可证。有时水质虽然差到极点，但充其量是暂扣卫生许可证，处以几万元的罚金了事。”有卫生部门内部人士告诉记者。

与此同时，饮用水水质问题经常被人为的一些因素所掩盖或弱化，一些政府部门为了“社会稳定”而掩盖水源污染造成的水质问题，从而也助长了部分自来水经营企业隐瞒水质实情，导致了水质保障从资金到管理的普遍缺位。实际上，公众对于自来水的水质情况所知非常有限。

有专家将中国饮用水水质状况大约分为几个层次：首都北京，尤其四环以内的主城区，水厂普遍上马了深度处理工艺，水网管道大部分更新，因此离直饮水距离最为接近；上海、广州、深圳、杭州等大型城市，部分水厂上马了深度工艺，但是因为主城区管道老旧等原因，目前无法实现直饮；其他省会城市等二线城市，仅有少数城市上马了部分深度处理工艺，因水源、管道等原因，部分城市水厂属问题水厂；上千座地级城市、县级城市，除少数城市外，因水源差、深度水处理工艺缺乏等，有大量的问题水厂。

也许一切都如宋兰合所说，“中国水厂的问题，越往下越多。”

工艺落后

长达5年的过渡期，饮用水水质难以提高，新国标难以实施，究竟难在哪里？

最冷暖自知的是处于“当事”位置的水厂。大部分水厂的净水工艺已不能适应中国水质的现状。很多水厂的负责人哀叹，“对于原水品质的下降，企业的承受能力有限。”

记者了解到，新国标中增加的绝大部分指标是有机污染物控制指标。这些有机污染物是上世纪90年代，中国进入工业化时代后随着环境污染的加剧而进入自来水水源的。根据2005年中国环境科学研究院的报告，在中国不少城市饮用水源中检出数十种有机污染物，许多有机污染物具有致癌、致畸、致突变性，对人体健康存在长期潜在危害。有关部门的调查则显示，目前中国不少城镇水域受到污染，大中城市自来水的源水合格率只有约70%，中小城市水源合格率则更低。

“现在自来水厂的工艺，大部分还是老三套：混凝沉淀，过滤、消毒。而这些工艺是100多年以前就采用的，100多年前的工艺处理的是100年以后的水，这100年有机污染物有多少？”王占生解释，“所以这个处理能力是有限的，只能处理30%的有机污染物。”

工艺未能及时更新换代，财力不足是主要原因之一。长期以来，自来水行业一直被视为公益性事业，一直采取的是“多亏多补、少亏少补、不亏不补”的低价格、高财政补贴的机制，价格基本上不受供求关系和成本变动的影响。随之而来的绩效不佳现象也日渐显现，如生产效率低下、产品和服务质量低下、资本投入不足、管理方法落后等，一度使我国自来水行业的发展陷入举步维艰的境地。

可供参考的数字是，据统计，2002—2005年，自来水行业实现的销售利润率均为—1%左右，有将近50%的企业亏损。虽然从2002年开始的“公用事业民营化”打破了这种局面，但整体来看，自来水尚处在引入市场机制的改革期。投资建设靠政府拨款，运营管理靠财政补贴的局面没有得到根本扭转。在技术、管理、经营等方面，和“洋水务”相比，差距还是很大。

自来水的价格主要由三部分构成：供水费、污水处理费、水资源费。但最终价格是受到物价部门的管制。在2007年底，世界银行的报告《中国的水价改革：经济效率、环境成本和社会承受力》就指出，中国当前的供排水价格过低，水价应该反映供水和污水处理中渐增的长期边际成本，尤其要反映生产和消费所造成的环境损害成本以及资源耗竭的机会成本。

然而，因为成本不透明，近年来自来水的价格上涨冲动一直受到公众的非议。对此，王占生认为，主要是包括水厂在内的社会各方认识不够，重视不够，“增加深度处理的费用大概两毛到三毛，我们连折旧都在里面，假设我们给老百姓多增加三毛钱，大家喝一口好水，你说值得不值得，我觉得很值。你买一瓶水也要一块钱的，你说我整个水好了，洗澡水也好了，洗衣服水也好了，平时的水都好了，干吗不用呢，所以我们就是要宣传，要让自来水全面地提高水质。”

不得不说，公众对饮用水安全与饮用水健康，也普遍认识不足、重视不够。因为水质危害并非“立竿见影”，尤其是有机物污染危害具有滞后性，许多污染产生的影响要10多年才显现。或许正因为此，公众对水质的监督、对“直饮水”的需求也不够强烈。

而国际研究表明，70%以上的区域性疾病与水质有关。根据国际健康医学的研究，水中污染物可以通过多种渠道进入体内，人体所吸收的水中挥发性物质有1/3经口进入（包括饮水和食物），有1/3经过淋浴时由皮肤吸入，1/3在洗涤或洗浴时通过呼吸进入。即便中国人的洗浴相对国外发达国家而言要少些，也会有超过1/2的水中污染物通过皮肤和呼吸进入体内。

不过，在专家看来，新国标未能全面实施，最根本的原因还是政府重视不够，“没有像抓GDP那样抓”。王占生就公开表示：“主要是因为没有人去抓，无论是卫生部、住建部还是国家标准委，都没有充分重视这件事。根本原因在于地方政府不重视饮用水，如果是GDP上不去，会认真去抓，但是涉及到水质安全的问题，如饮用水检测能力不具备、水质不达标，为什么你不去研究呢？国家GDP已经全球老二了，为什么在自来水检测能力上投入依然不足？因此，从中央到地方，没人重视新标准，新标准就会形同虚设。”

饮用水达到新国标，是一个系统工程，涉及到水源地保护、自来水厂处理工艺的升级、管网的改造以及二次供水的管理等措施，需要大笔的资金。今年5月出台的《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标》（以下简称《规划》）显示，中国城镇供水领域的投资需求大约为4100亿，其中包括水厂改造投资465亿元；管网改造投资835亿元；新建水厂投资940亿元；新建管网投资1843亿元；水质检测监管能力建设投资15亿元；供水应急能力建设投资2亿元。

但资金投入的来源并不明确。《规划》既未明确中央政府的投入金额，也未明确规定地方政府的投入金额。只是笼统地说，将继续安排中央补助投资，重点向中西部及财政困难地区倾斜，而其余部门几乎全部交给了地方政府。

中国疾控中心环境与健康相关产品安全所水质安全监测室研究员张岚表示，解决水源水质、水处理工艺、管网和二次供水设施等问题需要从多方面进行努力。“政府的投入和支持极为重要，但是不少地区在这方面的财政资金投入明显不足。”

王占生也认为，饮用水安全的核心问题在于政府的投入不足，中央政府不能太寄希望于地方政府出钱，“因为从上世纪90年代以后，地方政府对自来水厂的投入已经很少了。根本原因在于，投资水厂利润空间有限。”他质疑：“在2009年的4万亿经济刺激计划中，为什么不投一分给每一个百姓都关心的城市供水呢？”