工程建设领域招投标制度的实证研究

冉强 张红扬

【摘要】以实证研究为依据揭示了工程建设领域的招投标制度存在的问题，包括规避招投标、围标、串标、低价中标高价结算等问题。这些问题的普遍存在实际上使得以《招投标法》为核心的现行招投标制度走形，给国家带来损失，给职务犯罪提供了温床，必须采取法律改革、司法威慑、技术创新和制度建设等措施进行综合治理。

【关键词】工程建设招投标制度腐败实证研究

自2010年3月份起，笔者就工程建设领域中的招投标问题在西部某省的三个地级市的招投标中心、发改委和规建局等16个单位和7个工程建设企业（含代理机构）进行了调研。与这些单位具体负责招投标工作的人员进行了深度访谈，对招投标领域的现状和治理难点有了较深入了解，对如何规范招投标活动，特别是如何预防招投标领域的腐败有了较深刻的认识。

招投标领域存在的突出问题

在笔者的调研过程中，无论是政府官员还是企业人员，没有任何一位对招投标领域的现状感到满意，都认为招投标领域存在的问题多，集中表现在以下六个方面。

围标和串标问题。全部受访者都认为工程建设领域招投标中的围标和串标问题是“较严重的”。他们认为，相关企业和个人在巨额经济利益的驅动下，其围标和串标的意志非常坚定，钻政策漏洞的能力非常强。采用的主要方式是从代理机构处了解报名情况，然后通过金钱收买或武力恫吓等方式使部分投标人放弃竞争，或者收买业主，让业主评标代表在评标时故意把价低的投标以各种理由废掉等等。

代理机构问题。多数受访者认为招标代理机构是围标和串标行为的帮凶。实际上，根据《招标代理服务收费管理暂行办法》等文件的规定，招标代理机构所收取的招标代理服务收费较低，与其所享有的权力和所掌握的资源不相称。这在相当程度上决定了招标代理机构违规、违法的必然性和普遍性。招标代理机构往往采取借牌、挂靠等不正当竞争手段参与竞争，没有统一的规范，对代理机构监督没有有力的措施，没有明确的管理机构。同时在代理招标过程中往往置业主的利益于不顾，牟取私利。

评标中的问题。受访者普遍认为现有的评标专家无论是业务素质还是道德水准都良莠不齐，专家们利用评标的权力进行寻租的情况较严重。他们利用QQ群进行联络、接头，进行利益交换，或者在前往评标的路上被投标人“勾兑”，甚至在评标场所的楼下也可能被人拦下送红包，并迅速达成彼此心知肚明的交易。同时，还有部分专家在没有被收买的情况下，也因为粗心、马虎甚或无知，犯下一些低级错误。

监管体制问题。受访的政府官员大多认为必须加强对招投标领域的监管，但又普遍感觉监管的难度大、压力大，认为现行的监管体制存在问题，监管的效果不理想。这些问题包括政府在一定意义上既是招投标的当事人、运动员，又是招投标监管人、裁判员，其监管的局限性显而易见。在实践中，监管部门较多，各自为阵，互相推诿，缺位越位的情况时有发生。

中标后的管理。来自发改委和规建局等部门的受访者强调中标后的管理是目前招投标领域监管的薄弱环节。主要问题包括正式的施工合同的内容与之前的招标文件和标书的内容出现较大出入、合同内容的随意变更、合同没有全面履行、违法分包或转包现象较普遍、施工方挂靠或借牌问题较严重、项目经理、项目总监、主要技术负责人压证施工的法定要求没有很好落实、低价中标高价结算的问题较突出。

规避招标的问题。调查中，不少受访者对《招投标法》的严格执行持怀疑态度。他们认为在地方政府财力有限的情况下，各地要抢占发展机遇，官员有考核的压力，因此政府往往会以招商引资的方式或以某工程“时间紧、任务重、资金压力大”等特殊情况为借口规避招投标。而且部分受访者对一些质量不高的被引资企业利用招商规避招标，并带来合同履行等一系列后续问题感到极为忧虑。

治理招投标领域突出问题的策略

我国的招投标制度是从西方发达国家移植、借鉴过来的。西方国家建立成熟的招投标法律制度经历了上百年的时间。比如英国早在十八世纪就制定了有关政府部门公用品招标采购的法律。而美国也在上世纪30年代初就制定了与招投标密切相关的《购买美国产品法》，《联邦财产与行政服务法》、《合同争议法》和《小企业法》等一系列法律及细则。而我国从1984年国家计委与建设部发布《建设工程招标投标暂行规定》正式开始实施招投标制度，到2000年颁布施行《招投标法》，招投标制度的正式建立不过大约二十年时间，再加上我国经济发展之快、经济总量之大、地域之辽阔等复杂因素是别国不具备的，因此我们的招投标制度在实践中存在问题属正常现象。只要我们找准问题，科学、系统应对，就能逐渐完善这一制度。

完善招投标法律法规。在我国这种成文法国家，制定完备、良好的法律是规范特定领域法律关系的前提。而我国现行的招投标法律制度存在两大主要问题：一是过时，二是混乱。2000年制定实施的《招投标法》已经远远落后于招投标实践的需要，该法的许多规定都已形同虚设，亟需修改。而且应充分吸收各地在实践中总结出来的一些好的制度，将其上升到法律的高度。此外，现行的招投标规范中，除了《招投标法》以外，还有《工程建设项目施工招标投标办法》、《评标委员会和评标方法暂行规定》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》等大量的部委或地方规章、文件。这些规章或文件在招投标实践中发挥着比《招投标法》更为直接、甚至更为权威的作用。但因为这些规范本身不够科学，而且政出多门，内容彼此重复、互相交叉、相互矛盾，很大程度上导致了招投标领域实际上无明确的法律规则可供遵循。

加强对招投标领域的政府领导是治理的必要前提。进行招投标的项目标金额巨大、利润丰厚，在当事人眼里无疑很有吸引力，其违法、违规的动机是坚决的。所以，在目前建筑市场尚不规范，法治尚不昌明的现实条件下，各地方政府对招投标领域的高度重视和率先垂范对治理相关问题显得尤为迫切和必要。

理顺监管机制是治理的机制保障。按照我国现行招投标法律，发改委、经委、建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业和商务等行政主管部门负责对招投标活动实施监督。但在实践中，这种多头监管体制，导致部门之间职能交叉、职责不清、行政越权或行政不作为时有发生。同时，由于部门之间缺少沟通和协调，有的部门为了自身的利益，出台的政策规范带有明显的部门色彩，设私货，扩权力，政出多门，各自为政，甚至互不买账，相互抵毁，形不成合力。虽然法律赋予这些监管部门监督执法权，但由于受执法手段所限，查处违纪违法行为时取证困难，监督力度十分不够。

因此，必须合理分配招投标监管权，使招投标当事人真正成为“运动员”，行政主管部门真正成为“裁判员”，纪委（招监办）和检察院真正成为处理不服“裁判员”决定的“裁委会”，并在行政主管部门和纪委内部形成有效的内部监督机制。形成招投标领域权力制约权力，执行权与监督权分离，司法权监督行政权的合理制衡机制。

技术创新是治理的有效突破口。招投标工作的技术性很强，当事人往往利用制度设计中的一些漏洞钻技术空子，因此技术创新就成为维护招投标工作公平公正的必要手段。根据笔者在调研中了解的情况，不少地方依托网络技术，实行网上招标、网上评标、网上举报和网上黑名单等制度，对于遏制串通投标、恶意投标、抬价弃标、围标、陪标等现象已经起到了较好的作用。

诚信体系的建设是治理的必备武器。面对诚信缺失的普遍状况，必须整合法院、检察院和各行政机关的资源，建立涵盖评标专家、投标企业和代理机构资信、业绩及主要从业人员等内容的综合信用信息资源库，形成互联互通的信用共享机制；落实《招标投标违法行为记录公告暂行办法》，完善市场主体信誉评价、项目考核、合同履约、“黑名单”等市场信用记录，建立守信激励制度，制定投标企业、代理机构及从业人员、评标专家违规行为惩戒办法，实行严格的市场准入和禁入机制，实行“一处受罚，处处受限”，切实解决公共资源交易中失信、低“成本”、高“回报”和处罚不力等问题。

加大惩治是治理的必要手段。面对巨额的经济诱惑，仅凭道德教化和制度预防是难以阻止当事人和监管人违法、违规的，所以无论是从廉政建设的角度还是从推进经济建设和保护官员的角度，都需要纪检部门和司法机关坚定不移地及时查处、从严惩治违规、违法和犯罪人员，保持对招投标领域违规、违法行为高压、严惩的态势。

总之，公正、科学、廉洁的招投标不仅是保护国家利益、社会公共利益的需要，还是保障招标投标活动当事人的合法权益的需要，更是保证项目质量、预防腐败的需要。因此，我们应当立足于制度建设不断完善我国的招投标制度。

（作者分别为四川内江师范学院讲师，教授；本文系四川省哲学社会科学“十一五“规划项目，项目编号：SC10W226）