城镇住房保障体系创新方略

田焱 刘文杰

【摘要】我国现有住房保障体系与房地产市场发展契合，是阶段性产物，它被割裂成若干孤立的系统，并非统一架构下的完整体系，具有管理成本高、难以实现系统内有序转化、退出困难、社会资本介入机制缺失等问题，亟需整合与创新出一种简约、明晰、统一，可以集有利于各种保障方式灵活转化、社会资本方便介入等于一体的全新住房保障体系。

【关键词】城镇住房保障住房保障体系改革管理机制创新

现有住房保障体系运行现状

自2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见》（国发[2007]24号）出台以来，全国城镇住房保障工作进入到了快速发展轨道。各地纷纷加大了廉租住房实物配租的建设力度，并在廉租住房和经济适用住房基础上，逐步推行了公共租赁住房、限价商品住房和棚户区改造住房等一系列新的政策和保障体系及方式。由此，既丰富与形成了新的城镇住房保障体系和保障方式，又将保障范围逐步扩大到了中低收入家庭、新就业无房职工以及在城镇稳定就业的外来务工人员。这是实现“居者有其屋”的具体民生工程，也是社会和谐的必然选择。

然而，客观地评判，现有住房保障体系及方式的形成与我国房地产市场发展相契合，是不同时期的阶段性产物，并非是一个统一架构下的完整体系。其具有明显群体性等属性及特征，主要是针对不同保障群体、保障层次，基于不同政策指向而发展起来的相对完整、彼此割裂的体系。这就使得各地在设计保障管理制度时，除更多在准入收入线上作出机械性衔接外，难以将各类保障方式纳入统一体系下进行整合、梳理与运用。因之，各地在保障体系的设计、运行及管理上，自然就呈现出了这样一些明显的特征：实行分类实施的管理机制，且各类保障方式根据保障对象和保障房源不同，分类组织实施，保障对象分类申请、分类审批，房源分类计划、建设、供应、分配、使用和退出等。

事实上，诸如此类等管理机制，已人为地将本应属同一完整的体系割成了若干相对孤立的系统，并在实践中不可避免地派生出了诸多问题。其中，较为突出的是：一、保障体系内各种保障方式政策指向不同，造成管理成本不断增高；二、各类保障性住房政策设计的目的不尽相同，难以实现系统内的有序转化，造成保障性住房整体配置效率不高；三、退出管理困難，良性循环机制难以建立，住房保障可持续发展明显受阻；四、保障房供应的社会介入机制缺失，既压缩了保障房供应主体及规模，又加重了政府的行政性职责。

显然，如若漠视上述问题，放任其持续发酵，不仅会妨碍城镇住房保障可持续发展，还将导致保障房投资及建设压力持续加大，亦将重现传统公房运管的种种弊端与恶果，带来诸多不确定性。

创新住房保障体系的三大原则

基于此，并考虑到住房保障的本质内涵及特征，即住房保障的目的是取得产权或居住权，而其分配形式又有货币和实物之分，笔者认为，亟需整合与创新出一种简约、明晰、统一，可以集有利于各种保障方式灵活转化、社会资本方便介入等于一体的全新住房保障体系。对此，应当遵循以下三个原则。

市场导向和货币化分配原则。即在构建新的城镇保障性住房制度时，不能脱离城镇住房制度改革的商品化、市场化和货币化等大方向，并坚持货币补贴为主、实物配给为辅的基本策略。

责任共担、适度保障原则。即保障对象须承担其天然责任，即须负担其力所能及的住房消费支出，而政府和社会仅承担其有限责任，而非无限连带责任，且保障支持的范围与水平也必定是有限与适度的。

动态调整原则。即住房保障应与社会、经济的发展和人民生活水平的提高相适应，保障范围和方式也应随着社会经济环境的变化不断地进行调整。

按照上述等原则，并借鉴国内外经验，笔者建议：以保障性住房（简称为保障房，其中又分为租赁型和产权式保障房）概念为统领，梳理现行各类住房保障方式的内涵和外延，并加以整合和创新，形成新的体系。其基本要求是，打通出租和出售方式、并轨市场供应房源和政府供应房源、衔接货币补贴和实物保障模式，实行可租可售、梯度保障，发展租赁型保障、规范产权式保障，统一供应和分配、统筹组织实施，通过属地化、市场化、网络化和递进式退出管理，建立起更加简洁、明晰、公平、高效的保障房体系和管理机制。

该体系的总体方向及指导思想是：保障绝大部分低收入家庭通过租赁形式来满足其基本住房需求；适当支持少部分有条件的中等偏低收入家庭通过购买经济适用房或由政府规定价格和面积标准的中低价位商品住房（包括限价房）；坚持多住房多负担。

住房保障体系整合创新方略

为顺利实现上述新型城镇住房保障体系构想，我们必须尊重历史、各种客观因素及条件，注重新旧体系的平滑过渡，尤其应针对既有或未来各类保障群体，通过对不同的保障房、保障物件实行不同的住房分配政策，实现保障资源的合理与优化配置及选择。从总体上讲，一方面，对所有符合保障条件的保障对象，全部实行货币化分配；另一方面，对租赁型保障房实行（租金及其补贴）市场化管理；对产权式保障房实行（定额或差异化的）购房补贴或价格限定。对此，应采取如下相应的对策及措施：

保障模式。一是针对租赁型保障方式，依据不同层次保障对象的收入水平，实行不同的补贴标准，补贴水平随保障对象收入增加（或减少）逐步递减（或递增），而实物配租房源同时实行市场租金。二是针对产权式保障方式，根据不同层次保障对象的收入水平及支付能力，实行差别化的保障房出售价格，或予以一定的购房补贴。另外，租赁保障房的家庭若具备购房能力，也可以选择购买所居住的保障房，销售价格根据其购房时的收入状况、准入情况等，即参照执行相应的产权式保障房出售价格。

保障思路。一是发展租赁型保障方式，即租赁型保障方式均实行“按需建设、应保尽保”。除对原廉租住房租赁补贴（包括租赁市场住房）以及公共租赁住房对象继续实行应保尽保外，廉租住房实物配租对象也实行“按需建设、应保尽保”。 原廉租住房保障对象可以在市场范围内自主选择位置、户型等符合自身需求的房源，也可通过租赁政府提供的房源获得较为稳定的租赁关系，各取所需，实现市场提供房源与政府提供房源的供需平衡，以及实物保障与货币补贴方式的公平。二是规范产权式保障方式，即通过政策引导和规范，压缩购买对象的获利空间，限制购买对象投机和违规行为，发挥产权式保障对稳定社会购房预期和减轻财政压力的作用。具体讲就是，要严格限制产权式保障性住房建设标准，如单套面积限在60平方米以内；实行有限产权，明确并逐步提高其上市交易时应向政府缴纳的收益份额；规范产权式保障房使用和上市交易行为，限制出租等违规行为。三是建立健全城乡一体的住房保障体系，即打破城乡二元体制的藩篱，将农村居民逐步纳入住房保障体系当中，以租赁型保障方式为主，对有条件的农村居民辅以产权式保障方式，逐步提升农村住房保障水平。按照农村居民的居住地域不同，对在户籍地定居的农村居民采取租赁型保障方式，提供廉租住房实物配租和租赁补贴两种保障产品；对进城务工农村劳动者采取租赁型和产权型相结合的保障方式，提供多样化的保障产品选择空间。

供应方式。统一建设标准。以满足基本居住需求，符合安全、卫生、便利等基本居住条件为原则，不再按照现行政策中的面积等控制性标准进行区分。统一供应和分配。将现有的各类保障房的申请程序进行整合优化，建立对符合条件的各类保障对象的统一申请、审核、公示和轮候制度，对经审核符合条件的保障对象统一确认资格后，根据保障对象收入状况、住房状况和需求状况确定保障标准和保障方式，根据困难优先的原则并按照统一程序进行分配。统筹组织实施。保障房的规划设计、土地供应、投资建设和运营管理均由政府统筹组织实施，并整合与协统住建、发改、财政、民政、国土、人民银行、银监会、证监会、保监会乃至公安等部门的相关职能。

管理机制。一是实行属地化管理，即发挥各级政府特别是基层组织的作用，明确各级政府和街道办事处、社区作为辖区范围内住房保障实施主体的管理职责，通过属地化管理提高管理效能。二是强化市场化管理，即通过租赁型保障房全部实行市场租金并按年度动态调整、对政府提供的保障性住房全部实行市场化管理、逐步实现投资主体市场化和多元化等方式实现市场化管理，扩大保障房的建设规模，提高其运营效率，实现其可持续发展。此外，还应加强网络化管理、实行递进式退出等精细化和优化管理。

投融资平台建设方面。鼓励在特大城市和大城市、省会城市和地级城市建立保障性住房投融资平台，即以政府财政或民间投入作为资本金及主要注册资本来源，建立国有或混合所有制的保障性住房投资机构，并在此基础上，积极展开“公私”合作，充分利用房地产投资信托基金等创新型投融资平台及模式，来推动其行政辖区内保障房投资和运营的健康与可持续发展。

特别是，要对保障房建设的每一个环节进行全方位的监督，避免偷工减料，保障群众的生命财产安全，维护党和政府的公信力。

（作者分别为四川省社会科学院产业经济研究所研究员；成都市住房储备中心研究员）