保障房受困“资金链”

□ 本刊记者 郑 旭

保障房受困“资金链”

□ 本刊记者 郑 旭

新疆生产建设农五师八十九团的保障性住房建设工地上，建筑工人们在加紧施工。。

在8月7日举行的保障性住房政策国际研讨会（以下简称“国际研讨会”）上，一份来自中国发展研究基金会的《我国城镇化进程中的住房保障问题研究》报告指出，保障性住房建设是住房制度改革的继续和发展，按照“十二五”规划要求，到2015年，我国城镇保障性安居工程约束性建设指标为3600万套。

有数据显示，2011年，各地已经开工建设保障性住房的总数为1043万套，2012年实际在建工程量以1700万套为底线，这包括2009年开工、目前将要竣工的项目，2011年开工、目前在建的项目和2012年新开工的700万套。

虽然与会者普遍认为积极推进保障性住房建设对增加住房总量供应、改善低收入家庭住房条件和促进经济增长的作用是积极的，但也有学者提出，从2011年建设执行情况看，保障房建设进度并不尽如人意。

“这既与建设时间紧、前期规划以及拆迁任务重有关，也与保障房建设资金供给力度满足不了需求有关。”

住建部政策研究中心科研处处长周江在接受《民生周刊》采访时认为，筹集并合理、高效地运用保障房建设资金是当前亟待解决的关键问题，而有效吸引社会力量特别是民间资本投入，则是资金筹集面临的新问题。

社会资金后劲不足

事实上，从2008年起，中央政府便加大了保障性安居工程建设力度，规模连年攀升。

2008年至2010年间，中央政府分别计划建设保障性住房63万套、330万套和580万套。而根据“十二五”纲要规划，明年至2015年，至少要保证1600万套住房如期启建并顺利完成，才能达到规划所提出的在“十二五”末，实现城乡保障性住房覆盖率20%的目标。

毋庸置疑，目标实现需要大量的建设资金予以保障，但问题的关键是，钱从何而来？

筹集并合理、高效地运用保障房建设资金是当前亟待解决的关键问题，而有效吸引社会力量特别是民间资本投入，则是资金筹集面临的新问题。

以2011年1000万套保障房所需资金为例，住建部的数据是1.3万亿元左右。而据记者了解，这其中有8000多亿是通过社会的投入和保障对象以及所在企业筹集的，剩余的5000多亿资金则是由中央、省、市（县）三级人民政府通过各种渠道筹集而来。

尽管社会投入占比要大于各级政府投入，但在周江看来，目前由于保障性住房投资回报率低，社会资金介入呈现后劲不足的迹象。

周江分析指出，除了回报率低这个主要因素外，投资回收周期长、经营管理相对复杂都会对社会资金吸引力产生重要影响，在这种情况下政府主导尤为关键。

中国发展研究基金会秘书长、“中国保障性住房政策研究”课题组组长卢迈认为，地方政府不够积极主动是目前住房保障工作中存在的突出问题之一。

他介绍说，2007年，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定，各级地方政府负责筹集保障性住房资金，中央政府只是根据情况给予一定的补贴。

“由于利益出发点不同，地方（政府）往往是被动执行中央确定的保障性住房政策的。”他指出，在政策执行过程中，各地政府出于促进经济增长、增加财政收入等方面的考虑，提供保障性住房意愿不强甚至消极对待，往往把公共租赁住房、廉租住房当成额外的工作负担。

有资料载明，国家审计署在2011年城镇保障性安居工程审计中发现，全国66个被重点审计的市县中，3个市县的95个项目部分用地被用于开发商品房、建设酒店和办公楼等。有的项目被违规转分包或发包给不具备相应资质的施工企业或个人，个别项目已出现明显的质量问题。

不仅如此，29个单位违规拨付或滞留保障性工程资金23.33亿元；22个单位将29.55亿元工程资金用于非保障性住房建设、公司注册资本验资和市政工程建设等；10个市县的1015.25万元保障性住房租金收入未按规定及时足额缴入地方同级国库，实行收支两条线管理；5个市县向承建单位违规返还5.33亿元。

财政资金占比偏少

尽管如此，本次国际研讨会上，有多位与会者表示，目前还没有哪一个国家能够单独依靠政府的力量来满足本国居民的基本住房需求，但可以肯定的是，政府投入是资金来源的基础。

北京大学经济管理学院教授平新乔在发言时指出，保障房供给多少，很大程度上取决于政府财力，而财政资金又是当前各地建设筹资渠道的重要组成部分。

2011年9月，国务院办公厅颁布了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发［2011］45号，以下简称《指导意见》），明确了保障性安居工程建设资金来源，强调要从中央财政资金补助、地方财政预算、公积金增值收益、土地出让收益以及中央代发的地方政府债券资金等五个出口，增加政府财政资金的投入力度。

有数据显示，2012年中央住房保障支出安排2117.55亿元，增长23.1%；加强保障性安居工程建设，适当扩大农村危房改造范围并提高中央财政补助标准，扎实推进游牧民定居工程建设，安排资金1787.46亿元，增长24.8%。

以地方统计数据为例，2007年至今，北京市各级财政累计用于保障性安居工程的资金接近400亿。2011年，上海市级财政向各区县下达公共租赁住房专项补助资金31.3亿元，其中包括中央财政补助资金5.8亿元，用于公共住房运营机构以及投资项目的本金，区级财政按两倍的比例提供配套资金。

“综合来讲，目前投入保障性住房建设的财政资金来源比较多，但规模仍然偏小。”周江说。

他指出，我国保障性住房建设总体实行“省级政府总负责、市县政府抓落实”的运行机制，如果按照“土地出让收益用于保障性安居工程建设的比例不低于10%”的要求，土地出让金净收益应该是地方政府进行保障性住房建设的重要资金来源。

“但实际情况却并不理想。”周江告诉记者，2010年末，国家审计署公布了19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果，其中北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取资金的比例并未达到10%。

按照他的说法，三年间，这22个城市少提取土地出让净收益共计146多亿元。而如果根据《指导意见》的具体要求，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，也应全部用于公共租赁房和廉租房的建设。

即便这样，仍有不少地方官员集体向中央诉苦，表示庞大的公共支出基于强劲的经济增长，而地方的发展基本依赖大型基础设施项目，地方政府在一些基础设施上的盈利能力还很贫弱，不得已的情况下，只能借新债偿旧债，致使负债率较高。现在保障房建设这根“扁担”来了，担起来可以，担要想放下就太难了。

面对地方政府“集体叫穷”，中央开始了一轮摸底。

7月29日，财政部、国家发改委和住建部发出通知，要求各地政府在10日内上报保障房建设的资金筹备及缺口情况。有报道称，8月1日，浙江某市住建局就已经在其官方网站上宣称报送工作已经完成。

有专家表示，鉴于地方政府在资金方面的压力较大，中央财政可能会加大对保障房的支持力度。

融资机制尚未健全

尽管财政资金只是作为保障性安居工程建设资金来源的基础保障，《指导意见》也将“规范利用企业债券融资”、“加大信贷支持”、“落实税费减免政策”等作为资金来源的主渠道，但有观点认为，目前，我国保障房建设尚未形成健全的融资机制，特别是公共租赁住房较长的投资回收期和短期的借贷资金不匹配之间的矛盾比较突出。

记者了解到，我国金融体系仍是以银行间接融资为主，而针对房地产开发则多为短期性贷款，金融机构虽然作为当前保障性住房建设的主要融资渠道，但由于缺乏风险补偿机制和激励机制，难以调动商业银行参与保障房融资的积极性。

此外，在社保基金、保险资金等可作为长期使用的建设资金尚未进入保障性住房资金来源的主要渠道的前提下，直接融资还处在探索的萌芽状态。

“相对于银行贷款而言，债券和信托等直接融资方式目前进入保障房建设融资渠道的比例并不高。”周江告诉记者。

他认为，国家从政策鼓励保障性住房项目的债券融资，支持发行企业债券、政府融资平台债券用于保障性住房建设项目，但由于该项目收益率相对较低，以该项目融资后，其所融资是否真正用于项目本身还缺乏监管，因此难以吸引社会资金购买这类债券产品，使其作为保障房融资的金融工具。

而信托介入保障性住房项目虽然进行了一些尝试，但总体上还是因为保障房收益率问题，难以达到信托一般回报率的要求。

左图：8月7日，部分省市代表在此次保障性住房政策国际研讨会上介绍经验。图/郑旭

右图：合肥市瑶海区重大保障房项目集中开工现场，居民在展望未来新家。

为民间资本进入铺路

在此次国际研讨会上，也有专家表明观点，认为完善保障建设资金筹集体系，前提是加快立法工作，为建设资金的筹集和管理提供法律依据。同时，由于保障性住房有其社会保障属性，决定了政府要承担建设、管理和运行的主导职能，因此还要建立稳定的财政资金投入机制。

嘉实基金房地产与基础设施投资部总监王克明则建议，除了大力发展政策性住房金融，创新商业银行保障房信贷业务之外，还应该规范和发展保障性住房债券的融资。

“‘配建’会大大缓解了地方政府在建设保障房过程中资金紧张的问题。” 平新乔提出，应该借鉴和学习香港、新加坡的经验，引进市场力量建设保障房经验。

具体做法是：政府对于房地产开发商进行商品房建设的土地拍卖过程中，将建设保障房的人物作为一个拍卖条件放入拍卖过程，由拍得土地的开发商承担保障房的建设任务。

周江则认为，应该在政府的主导下，通过吸引社会力量及资金参与保障房建设、投入、运营和管理。而社会资金能否顺利进入保障房领域，取决于政府提供的优惠政策、设计的利益激励、风险分担机制以及合作模式是否符合社会的投资意愿。

今年6月，住建部等国家7部委联合下发《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设的有关问题的通知》，要求各地有关部门以多种方式引导民间资本参与保障性安居工程建设，落实民间资本参与工程建设的支持政策。

因此他建议，职能部门可以综合运用财政拨款、政策性贷款、财政补贴和税收优惠等多种政策工具来发动社会力量、民间资本参与到保障房建设中来。地方政府也可通过土地出让优惠、投资补助、贷款贴息、税收减免以及专项奖励的方式，支持社会机构和企业参与保障性住房建设。

“如果能够通过房地产金融创新，吸引社会和民间投资从住房需求端转向供应端，从投资购买住房转向投资保障房建设基金，既解决了保障性住房建设的资金问题，同时也提供了一条社会资金和民间资金投资渠道，有利于缓解供需矛盾。”周江说。