德性之治:依法行政语境下的理性思考

2012-04-18 12:38盛小伟周志海
江南大学学报(人文社会科学版) 2012年6期

盛小伟 , 周志海

(江苏省无锡工商行政管理局,江苏 无锡214023)

有学者认为:相较于西方国家更信任法治、倚重法治而言,中国的法治氛围似乎要淡许多,由于受传统伦理文化的影响更深,中国更像是一个“缺少法治传统”的国度。正因为如此,举国上下强力推进依法治国、依法理政方略也就显得顺理成章。特别是各级行政执法机关结合各自职能,坚持以法制为基础,以法治为取向,将构建权责明确、程序严明的依法行政责任体系作为首要选择,这是符合国情实际的无可非议之举。然而,对于任何一家行政执法机关而言,依法行政仅是其工作的最低标准和最低要求。在当前法制不够完善、法律本身具有局限性、法律治理存在“盲区”的现实境况下,要精准地理解立法本意,体现科学发展观以人为本的核心理念,不是单靠照搬“法条”能够解决和实现的,还必须借助道德覆盖面广于法律、要求高于法律的属性,依靠对道德的领悟和实践来弥补或放大“法治”的功能。也就是说,要在依法行政的同时,积极倡导和辅之以“德性之治”,使之成为各级行政执法机关的主动选择,成为当前依法行政责任体系建设的题中应有之义,进而成为治国、理政过程中的更高层次追求。

一、德性之治的历史渊源及现代含义

“德性”一词源于希腊文“arete”,原指任何事务的特长、用处和功能,即一事物之所以成为该事物的本性。古希腊哲学家苏格拉底在其“德性论”中认为:“arete”引申到人的身上,即为人的本性;而善是自然万物的内在原因,体现在人的身上,就是所谓的德性;而人生来并不一定符合人的本性,只有在理性指导下认识自己的德性,才能使之成为现实和真正的善,成为政治及待人处事上的才能和品德。苏格拉底的学生柏拉图则认为:“作为善的伦理共同体的国家应该具有智慧、勇敢、自制、正义四种美德,而正义是在其他三者之上的普遍的德性;正义能给予那些属于国家法制的其他的美德——节制、能力、智慧以及那些被统摄在这一普遍的观点之下的德性以存在和继续存在的力量。”[1]到亚里士多德时代,德性主义又有了新的发展。亚里士多德认为:“德性可泛指使事物成为完美事物的特性或规定;人的德性就是既使得一个人好,又使得他出色地完成他的活动的品质。”[2]亚里士多德的德性逐渐包含了三方面的内容:即理性、传统风俗习惯和情感。也就是说,德性实际上是以自己的理想和情感将传统习惯,即传统价值中的理念形成为自己的内在品格。从古希腊哲学关于“德性”一脉相承的阐述来看,西方传统的德性,从最一般的意义上来说,就是指人的内在品德。

在中国的传统思想史、文化史中,虽然未有像西方哲学那样给德性以一个清晰而明确的定义,但德性及德性之治的理念却源远流长、无处不在,成为古代先贤著书立说、安身立命、治国理政的首选。早在西周时代,德性就是一个融道德、政治、信仰和策略为一体的综合概念。周人提出,“明德慎刑”、“为政以德”,就是要求统治者敬天孝亲、对己严格、与人为善,只能在不得已时才使用刑罚,而使用时必须慎重。而在德性之治的历史长河中,儒家思想更是闪耀其中。其“祖述尧舜,宪章文武”,以古代圣王的“德治”为理想的政治,认为道德乃政治之本,强调为政者应在道德方面起表率作用,尤其主张君主应以个人的伟大人格力量去感召天下。《大戴礼记·盛德》中所云:“民善其德,必称其人,故今之人称五帝三王者,依然若犹存者,其法诚德,其德诚厚”;在《论语·为政》中,子曰:“为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之”。在中国古代先贤们看来,所谓的德性之治,就是要求统治者率先垂范,从自我修身开始,然后齐家、治国、平天下。[3]

当历史跨入现代社会,德性之治也被赋予了新的含义。据《辞海》(1999年版)解释:德性是指个体在道德活动中表现出来的思想与行为的优秀品质,它总是以特定社会的道德要求为标准。而在郑州大学教授寇东亮看来,德性的内涵可以从三个方面来理解:首先,从词源学的意义上而言,“德性”既有使客观的、外在的东西“主观化或内在化”的意思,又有“优秀”或“卓越”的意思,两者相结合,即指人的“内在的卓越或优秀”;其次,从人学意义上而言,德性既是人性构成的重要因素,又是人性成熟和完善的重要标志,德性是人在不断超越自身自然属性的过程中所获得的一种“内在的卓越或优秀的人性”,它是个性发展的最高层次;第三,从伦理学意义上而言,德性是指个体所具有的理解、内化与践履伦理原则和道德规范的秉性、气质和能力,这种秉性、气质和能力的统一形成个体的一种自觉的道德意识,是伦理原则和道德规范内化于个体的本性之中,成为一种真正稳定的属于个体自己的东西,使外在的规范变成内心的原则,成为一种自然而然的行为习惯和行为方式。[4]而丁金山先生在《天道演化哲学》中认为:通过理论教育,使具体的人懂得集体效益更大化的道理、义理、法理,从而使具体人在遵照集体效益更大化的社会规律办事,从而达到“修身、齐家、治国、平天下”的目的就是德性之治。

综观上述东西方关于德性及德性之治的论述,虽然由于所处的文化背景、哲学背景、政治背景、时代背景的不同,使得对德性之治的理解略有差异,但从本质上而言,双方在国家治理、社会管理中都主张德性之治,主张贤德之人的治理。特别是在中国文化中,重视道德及道德的评价是几千年的传统之一,这也是德性之治在现行依法行政治理体系中仍然占有一席之地的根源。表现在具体的行政行为及执法活动中,德性之治就是要求行政执法机关以正确的道德为导向,在法律、规章、制度无法触及的角落,依据社会公认的道德原则和标准,依托良好的个人修养和职业道德,进一步规范那些虽然也属依法行政,但却难言完美的具体行政行为,从而实现依法行政总体水平的提升和真正意义上的公平、公正、文明、高效行政。

二、德性之治的现实需求

应该看到,实施德性之治,不仅具有深厚的法理支撑,而且也是现实社会的必然之举。当前,在中国由计划经济向市场经济转型、传统社会向现代社会转轨过程中,我们在国家治理、经济管理、社会管理等方面呈现出强烈的法治取向的同时,也存在着有意无意间将传统文化中的精华弃置一边的倾向或现象。而现实社会是个万花筒,一些行为可以用健全法律法规来加以规范或约束,但更多的导致行为的思想、内心的想法等却并不能简单地用法律加以覆盖,必须寻找另一种途径。于是,德性之治被提上了日程。

1.德性之治是法律的固有属性及其道德化的有效补充从根本上而言,依法行政倚重的是法律。但包括美国著名法理学家朗·富勒在内的许多法学理论家都认为:法的本质是道德,法律应该也必须流淌着道德的血液。从法学实践来看,法律和道德作为调整人们行为的两种规范,始终是相辅相成的。作为法的有效补充的道德,大致可分为两类:第一类是社会有序化要求的道德,即社会维系下去所必不可少的“最低限度的道德”,如不得抢劫、偷盗等;第二类包括那些有助于提高生活质量、增进人与人之间紧密关系的原则,如彼此间的关爱、无私等。其中第一类道德通常上升为法律,而第二类道德是较高层次的要求,一般内化于心、履之于行,虽然“看不见摸不着”,但却无处不在。[5]因此,法律虽然具有国家强制性等特点,但道德在某些领域却更具优势。比如道德比法律更具有广泛性,法律包含的仅限于最低层次的道德准则,调整的对象仅限于人们的外在行为,而道德不仅能调整人们的外在行为,它还规范人们的内在心理;道德比法律更具有导向性,道德重在扬善,潜移默化引导人们向善,法律重在惩恶,大多数采用的都是禁止性条款,针对的主要是违法犯罪行为;道德比法律更具有灵活性,基于道德的调解更方便快捷、简单高效,法律则由于受严格的程序控制,解决问题往往更费时费力费钱;道德比法律更具有前瞻性,相较于违法行为的日趋多样化而言,法律似乎总是慢半拍,不断涌现的新型违法行为常常超出了既有条款的制约。道德的法律化与法律的道德化属性决定了两者你中有我、我中有你,其天然的互补性也从一个侧面印证了在依法行政责任体系中推行德性之治的正当性。更何况,德性之治始终是理想世界下人类社会的终极追求。

2.德性之治是行政执法机关及其工作人员实践以德治国方略的具体体现早在2001年,我国就明确提出“要把依法治国与以德治国紧密结合起来”;此后也始终把德治放在重要位置,“八荣八耻”、科学发展观及和谐社会理论皆可视为德性之治的现代诠释。作为一种治国理政的方略,以德治国必然要在行政执法机关及其工作人员身上有所实践、有所体现,推行和追求德性之治恰好提供了一个切入的契机与载体。一方面,从国家层面来看,以德治国要求行政执法机关施善政、行善治。善政意味着有良好的政令,意味着国家机关制定的法规规章、政策规定应为长治之策、为民之策;善治意味着有良好的治理,意味着政府与公民的良性互动,国家权力向社会的回归,行政执法机关实施行政执法的合法、透明、高效……但愿望虽好,却每每落空,亟待德性之治来辅助破解。另一方面,从个体层面来看,以德治国要求行政执法机关工作人员以德为先、德才兼备,既要能把善政、善治落到实处,又要能把德、把善传递下去;更为重要的是,还要使己之德、己之善成为典范,以感染、引领社会公众。但现实情况却是两者均不容乐观,“人心不古、世风日下”一定程度上既是人们对市场经济条件下理性退化、道德堕落的当头棒喝,也是对包括行政执法机关工作人员在内的整个社会道德重塑的呐喊疾呼。

3.德性之治是依法行政责任体系建设的必然选择从总体上而言,各级行政执法机关的依法行政水平在不断的提升,行政行为的合法性基础日益牢固。但问题是,正如法律只是最低层次的道德一样,合法性也只应是依法行政的最低追求。当我们将大部分精力投注在行政行为的合法性的时候,却有意无意地忽略了合理性追求、有情化操作。某些时候,法律成为了“无情无义”的代名词。学者巴尔在分析了美国二十五年来道德巨变所引发的犯罪和各种社会问题后指出,“通过政府和新的法律来解决这些问题已成为社会普遍的期待,但我们最迫切的问题不是由我们法律中的缺陷引起的,而是起因于应该支持法律的道德共识的分崩离析。”[6]事实上,在各级行政执法机关的日常行政执法活动中,符合依法行政,但却与德性之治理念背道而驰的情况并不鲜见,这些行为如果仅从是否合法的角度来考量,是挑不出多少瑕疵的。具体而言,实践中需要以“德”而非以“法”来规范和纠正的行为主要包括:

逐利型行政。一个无法回避的事实是,为数不少的行政执法机关或多或少存在着“权力部门化、利益部门化、利益个人化”的倾向,常常利用职权与民争利,为个人或者部门谋取不恰当的利益。[7]这里笔者将其归纳为有形利益和无形利益两种:前者诸如鉴于预算目标的压力,行政执法机关在实施行政处罚时,虽然也看重事实是否清楚、证据是否确凿、定性是否准确,但处罚却未必适当,为了部门利益,罚与不罚的尽量罚,少罚与多罚的尽量多罚,单罚与并处的尽量并处;在职能交叉领域,能够给部门带来利益的抢着介入,反之则互踢“皮球”,等等。后者则包括为谋求本人在地方领导心目中一个好的印象、本部门在行风评议中一个好的名次而曲意迎合,领导关注的项目即便打“擦边球”也要鼎立相助;而与部门及个人关系不大的,则严格按照规章制度办事,甚至连起码的出谋划策也不愿意。类似案例或许并无明显不当,却有失公允。

畏难型行政。避重就轻、怕担责任、遇到难题绕道走,缺乏必要的进取心和创新性是这类行政行为的主要特征。比如,行政执法机关在执法办案过程中,不愿意探索新的类型和领域,而宁愿守着常规案件“炒冷饭”,致使执法领域常常留有“空白”;在案件定性过程中,由于对某些问题把握不准,为避免出现违法行政,而宁愿采用最保守的定性条款,由此错失最为合适的定性机会;面对诸如垄断部门、地方支柱企业、无赖刺头等处于强势地位的行政相对人,往往选择退避三舍、息事宁人;面对模棱两可、办与不办只在一念间时,往往选择能推就推、不能推就拖的策略。这些行为从依法行政的角度来看,似乎也无明显不妥,但从法德兼备的要求来看,显然是有差距的。

随意型行政。与上述两种目的性较强的行政行为相比,随意性行政者常常没有明确的价值取向,缺乏清晰的社会责任感和是非感,除了守住依法行政这条底线外,其他诸如工作是否勤勉、态度是否端正、执法是否文明则要视心情而定。某些时候,他们对待企业群众、社会公众比任何人都热情,常常主动为他们出点子、想办法;但某些时候,却是冷言冷语、爱理不理。究其原因,主要还是因为德性的阶段性缺失,尚未形成一以贯之的良好的职业素养和个人品格。

低效型行政。体制严进宽出、考核难以量化等特点,决定了行政执法机关中不乏得过且过之人,现代行政中的勤政、高效理念被束之高阁,做事拖沓,行政效率低下。一件并不复杂案件,可以三个月悬而未决;一个简简单单的证照许可,却因为不能“一口清”、“一审准”,而致使企业往返多趟。对于这类行政行为,如果仅从合法性角度审查的话,应该挑不出多少毛病。因为三个月时间做出的是一份完美的案卷,来回多趟审核完毕的许可材料也是无可挑剔的,但这显然属于虽然合法却缺“德”的行为。

三、实施德性之治的基本路径

从古至今、从中到外的理论和现实都表明,依法行政责任体系建设需要德性之治。而在儒家看来,德治大致包括六个方面的内容:克明俊德、以民为本、立身惟正、明道善策、举贤任能及教而后刑。当这一切被赋予了时代特色和部门特质以后,笔者理解的行政执法机关德性之治的路径由此得出:即从更新理念入手,强调道德教化,注重德性养成,完善保障机制,以良好的德性指导工作,进而实现依法行政水平的总体升华。

1.行政理念的更新:德性之治的前提思想是行动的先导,实施德性之治首先必须革新传统的僵化、刚性的行政理念,在首倡合法性的基础上,确立以下四种现代行政理念:

公平性理念。法律只是为行政执法机关的行政行为提供了一个合法性框架,但有些时候,即便是合法的也未必公正,而公平、正义始终是现代行政的不二追求。因此,在具体行政行为中,在实施自由裁量时,在进行证据采信时,应始终秉持公正之心,摒弃部门利益,摒弃个人私利,力求公正裁决。此外,还应公正的对待每一个行政相对人,防止因个人情感、利益因素而引发亲疏之分。因为,法律赋予公民平等的享有知情权、陈述权、申辩权等,我们不能,也无权剥夺。

公共性理念。现代政府是公众的政府,坚持行政服务的公共化取向,提倡行政资源的公共性,推进公共服务的均等化,实现机会均等始终是政府制定政策、实施管理的重要原则和目标,也是政府存在的意义之一。而且,正如罗尔斯在《正义论》中所述:社会必须更多地注意那些天赋较低和出身较不利社会地位的人。[8]从这一点来理解,行政执法机关掌握的行政资源不应成为少数人的“福利”,而应用于满足整个社会公众。我们可以提供一些专门服务,但更应致力于为最广大人民群众提供无差别化的公共服务和公共产品,急事急办、特事特办更多地应指向于手中资源相对匮乏的普通社会公众及困难群众,而非当前大多数情况下所指的政府重特大项目、地方骨干企业。此外,除了政策规定应体现公共性外,实施这些政策的人的德性如何也将成为重要节点,所谓“好事要办好”、“实事要办实”、“别让歪嘴和尚念经”就是此理。

合理性理念。由于立法者立场的偏颇及涉法部门的博弈,我国有相当一部分法律法规中的部分条款在其“出生”之时就已非良法。法律本身的瑕疵、制度安排的缺陷再加上一些执法者个人素质的参次不齐,使得某些行政行为在其发生之初即被打上了“合法却不合理”的烙印。而随着社会的进步,合理性行政将被更多的提及和关注。因为在法制不完善时,人们的取向往往偏向于健全法律、依法办事;而当法律日渐完善时,人们在追求合法性的同时,往往将目光更多地集中在合理性上。这就要求在依法行政责任体系建设中,行政执法机关要综合运用行政处罚、行政指导、行政调解等多种手段,实施以人为本式的、合法且合理的服务、监管及执法。

高效性理念。对于行政执法机关而言,廉洁、高效常常被一并提起。而相对于廉洁标准的直观明确而言,行政行为的特点使得高效的概念相对模糊。也正因为如此,在实施德性之治过程中,更应该突出勤政,加强效能建设,提高执行力,强调发挥每个个体的积极性和能动性,以高效行政促进依法行政责任体系的加快构建。

2.道德素养的提升:德性之治的核心古人云:“士有百行,以德为首。”德性之治依托的主要是个人高尚的道德情操,强调的是通过个人的自我修行提升德性。而结合柏拉图、梁启超等人的观点,笔者认为,德性之治的重点在于“三德”:

以优秀的个人私德助推依法行政。梁启超先生曾经把中国传统道德的特征概括为“私德”。与现代社会所重视的公德相比,私德应当是出于仁爱之心,并借助这种德行来促进个人的自我完善。私德是一个人得于内心的东西,是一个人独善其身的道德,如“温良恭俭让”、“忠信笃敬”、“刚毅木讷”等。[9]基于爱心的私德虽然在日常行政行为中体现得并不明显,但却是每一个行政执法机关工作人员安身立命的根本,并潜移默化影响着他们的一举一动。如果连起码的爱人之心都没有,那所谓的执政为民、秉公执法必然成为无“皮”可附之“毛”;急群众所急、想群众所想也必然成为镜中花、水中月。

以良好的社会公德维护依法行政。所谓的社会公德,就是社会人所应当具有的道德,其基本要求不是出于仁爱之心,而是出于对他人的合法利益和人格的尊重,并突出表现为对规范和调节社会不同利益主体及利益关系的公共规则的尊重;它要求一视同仁地平等对待每一个社会成员,而不论其社会地位如何,与当事人的亲疏关系如何。这是现代社会公共生活发达的产物,是现代社会的内在要求,也是市场经济的内在要求。[10]社会公德体现到日常行政行为中,就是要平等对待每一位前来办事咨询的群众,竭尽所能为他们答疑解惑;就是要尊重处罚相对人的合法权益,该告知的应告知,该听证的要听证;就是要尊重管理对象的人格,努力防止执法简单粗暴等。

以鲜明的职业道德实践依法行政。职业道德是指同人们的职业活动紧密相关的符合职业特点所要求的道德准则、道德情操及道德品质的总和。加强职业道德建设,就是既要注重共性,培养各类职业、各个岗位、所有劳动者都应具备的基本职业道德,比如刻苦钻研、业务精良、爱岗敬业等;又要注重个性,培养本工作、本部门、本岗位所独有的职业道德。以行政执法机关为例,笔者认为,“政治坚定、廉洁勤政”是作为国家机关及其工作人员必须遵守的起码的职业操守;“尊崇法律、依法行政;执法为民、高效服务”则既体现了行政行为对效率的追求,又符合执法机关对法律的理解。

3.与时俱进的教化:德性之治的推进道德教化始终是德性之治的重要组成部分。柏拉图就认为:德性教化是一种灵魂治理与自我治理的统一,它从灵魂深处引出理性,引导着精神品格向善提升,使人的灵魂内在的“目光”“观赏”善与真理。[11]只是随着时代的变化,教化的方式、对象、内容等必然也应有所不同。唯有如此,德性教化才不至于落入形而上的窠臼。

教化的对象应与时俱进。孔子曾经告诫为政者:“不教而杀谓之虐,不戒视成谓之暴。”意思是要统治者在动用刑罚之前要向人民宣传是非利弊,使之理解,使之有所警戒。董仲舒也说:“教者,政之本也。”[12]从中不难看出,传统儒家虽然一贯重视为政者的道德教化,强调“内圣外王”,但更看重对老百姓的教育和引导。而随着社会的发展,尤其是在传播手段日趋多样化的今天,为政者的一言一行都将被无限放大。唯有官德正,才能民风纯。从这一点来讲,官德的示范意义比以往任何时候都来得重要,因为官德既表现了社会对权力主体运用权力控制和影响客体所提出的道德规范、道德戒律,又反映着权力主体在权力行使过程中所追求的价值目标,道德人格和理想境界。因此,当代德性教化的重点首先在官而非在民,只有牢牢把握领导干部这一重点对象,通过他们的自警自律和言传身教,以感染干部群众,引领部门新风,进而匡正社会风气。

教化的内容应与时俱进。先贤的教化,更多地还是强调三纲五常等封建礼教,虽然其中不乏哲理,但也存在一些诸如忠君、守节等与现代社会价值观相冲突的内容。而随着时代的进步,尤其是当法治社会、公民社会成为目标时,教化的重点必然应有所不同,在取其精华、去其糟粕的基础上,应重点体现时代性。如引导干部确立法律信仰,尊重法律法规;教育干部敬畏权力、尊重权利,强调权力的人民性和公共性,尊重社会公众对公共事务的知情权以及行政决策过程中的话语权等。引导社会公众树立公民意识。霍布斯曾指出,人们不是生而为公民,却是被造就为公民。意思是说,一个国家人民的道德和政治的水平还达不到被称为“公民”的标准,那只能说是负有“造就”之责的国家的失职,而不能反过来指责人民的人性和素质,更不能以此为借口,不给人民以民主和应有的权利。所以,人的道德意识源于人的权利感和对自己的权利可以受到保障的明确认知。[13]从这一点来看,行政执法机关应致力于引导社会公众树立社会责任,参与社会事务,参加公益活动,进而以自己的公共精神、公益品质影响身边的人。

教化的方式应与时俱进。当前,上至国家、下至部门,对德性之治不可谓不重视,亦千方百计通过树立先进典型,开展创先争优等活动,来提高执政者的道德素养,提高民众的综合素质。但事与愿违的是,领导干部贪腐事件、管理者野蛮执法,企业制假售假等情况仍然屡禁不止,道德教化的效果被普遍质疑。对此,笔者以为,可以一分为二看待:一方面,道德教化本身就是一个漫长的过程,并非朝夕之间就能起到立竿见影的效果;另一方面,道德教化的方式恐怕也得反思。当前,伴随着网络技术的发展和人们思想的多元化,简单的说教已经无法打动社会公众。关键是要使道德教化更贴近实际、贴近生活、贴近人性,最好以大家都有切身体会的身边人、身边事,以身体力行作为教育样本;应尽量避免故意拔高道德模范形象、人为造神等情况,因为如果是那样的话,德性之治的公信力将会遭到双重伤害,作为引导大家要有“德”的活动本身就无德,叫参与者又情何以堪。

4.伦理制度的完善:德性之治的保障本文所指的德性之治,更多的是基于主观内心层面的一种理想化状态。因此,不可否认的是,当工作人员的道德素养尚无法企及到这一高度时,就需要构建若干保障机制以保证德性之治的良性运行。因为过分信任道德的作用而忽视外在的制度建设,就可能出现目的的坚挺与手段的疲软之间的矛盾,其结果必然是目的的无法实现或者目的被利用,进而成为工具而丧失原有的意义与价值。[14]而在制度建设中,尤其应该注意的是,制度绝不是干瘪的规则要求,而是有价值灵魂的;制度建设的目标绝不应该仅仅着眼于促进依法行政,而应该致力于促进伦理建设。也就是说,行政执法机关出台的各项机制必须符合德治所孕含的道德原则、伦理追求及价值判断。唯有如此,我们的行政行为才能朝着更加公平、公共、合理和高效的目标迈进。

完善行政行为引导机制。当前,一个必须正视的情况是:鉴于问责的压力,一些行政执法机关及其工作人员往往奉行“少干少出错、不干不出错”的宗旨而消极行政。类似行为,如果以德性之治的要求来考量的话显然是不恰当的。这就要求我们将德治的价值追求融入到引导机制中来,从机制上加强对行政行为的纠偏,科学、合理地制定问责机制,实事求是地追究失职责任,不搞“一刀切”。对那些主动作为出现差错的情况要分析原因,对那些不做事也不犯错的人同样可以启动问责机制,从而鼓励和引导大家主动行政、积极行政。

完善行政行为审查机制。以往的审查机制,往往更多地关注于合法性审查。而在行政行为中导入合理性审查,不仅有利于对自由裁量行为的约束,体现对被处罚者正当权益的应有保护,也是立法目的、精神、本意在实际操作中的体现,是对依法行政工作更高层次的要求。为此,完善审查机制应坚持合法性与合理性并重,通过规范自由裁量行为,防止处罚畸轻畸重;通过合理性审查,使得行政执法行为更具理性、更有人情;要从法律的本源上探究行政行为的合理性基础,防止囿于法律的条条框框而束手束脚,防止因投鼠忌器心理而使得一些原本可以、也应该被合理采信的行政行为被拒之门外。

完善行政行为评价机制。随着预算制度的完善和“阳光工资”的陆续推开,行政执法机关的财政保障机制出现了根本性的改变,这也使得行政行为评价机制的重构变得水到渠成。为此,要摒弃以收费和罚没数字论英雄的偏颇评价机制,将公平、公开、公共等理念融入评价机制,建立真正意义上的以执法与服务效能为主要内容的综合评价体系,引导行政执法机关依法行政水平的全方位提升;要完善社会评价模式及应对机制,切忌为了一个失真的评价结果而忽略了行政行为的公正性、公共性和人民性。

完善行政行为监督机制。德性之治的顺利推进,离不开有效的监督制约,监督的重点也就是德性之治的重点对象、重点环节。有必要加强对行政机关干部,尤其是领导干部的监督制约,通过完善重大事项报告制度、述职述廉制度等,使其日常言行、履职行为符合德性之治的要求,防止滥用职权、腐化堕落等情况的发生;应加强对各级行政执法机关许可、处罚、收费等行为的监督,通过完善案后执法回访、行风监督员随同执法等制度,防止多罚滥罚、多收超收等与民争利的情况发生。

四、实施德性之治过程中应妥善处理的几个关系

笔者始终认为,实施德性之治并非依法行政责任体系建设的万能“钥匙”和唯一方法,它只是为我们健全和完善该体系提供了另外一种思路和可能。而要使德性之治效用最大化,还必须妥善处理好以下几个难点:

1.要妥善处理德治与法治的关系“法律只是通过国家机关进行必要社会调整和社会控制的最佳手段,但并非惟一的手段……道德作为一种社会非正式制度依然是我们在具体生活形态中维持生存的一种基本手段,依然是一种社会整合的重要力量。因此,杂糅并用或者彼此取代法律和道德,决非明智之举。”[15]鉴于此,在依法行政责任体系建设中推行德性之治,并非要否定法治的主流功能。对于各级行政执法机关而言,依法行政始终是其基本的目标追求。因此,坚定不移地加强法治建设,一以贯之地健全各项规章制度,明确岗位职责,完善追究体系,提高依法行政水平始终是主要方向。但同时也应该看到,法律的产生以道德为基础,没有对道德理念的追求,法律就可能成为专制与奴役的工具。况且,法律不能自行,再好的法律也需要有人来执行;见物不见人,法治也就无从谈起。所以,坚持法治和德治的双管齐下,在依法行政的前提下,辅以必要的德性之治,不断提升执法者的道德素养,以良好的道德实践尽可能的消除法治的“盲点”,是建设依法行政责任体系的必由之路。

2.要妥善处理德治与人治的关系本文所指的德性之治,从本质上而言,也是属于人治。它既有传统德治“自律之治、精英之治,基于良好的个人修养和道德品格基础上的行为之举”等特点,但也有明显的现代属性,与传统意义上的人治已渐行渐远。[16]本文所倡导的德治,是在现代民主法治语境下实施的,其不会因为缺乏制度保障和群众监督,不会因为王权专制和权贵阶层,不会因为人民权利的缺失而走向人治,而流于空想。也就是说,它是有审控机制、监督机制等现代制度来保障的。但不管如何,它既然是人治,就意味着不像法治那样主要依靠程序来控制,就意味着具有一定的主观随意性,因而免不了有失控之忧,乃至失控之举。因此,在实施德性之治过程中,应重点防止有人假借德性之名,随意突破法治边界,大行庸人之治,甚至恶人之治,使德治完全偏离其初衷,并最终发展成为随意践踏法治原则和道德准则的个人专制。

3.要妥善处理治己与治人的关系本文所提倡的德性之治主要还是针对治己而言,即其指向主要是各级治国理政者,期望通过提高领导干部、执法人员的道德素养来推进依法行政责任体系建设。但应该看到,正如以德治国方略的推进除了对党和政府的德性要求以外,同样也依赖于广大民众道德素养的提升。因此,依法行政责任体系建设中的德性之治,其外延也应该拓展至广大行政相对人及社会公众。行政执法机关及其工作人员不仅要以德性的要求来约束自己的行政行为,同时也可以通过言传身教、送法活动、信用建设等,将德性之治的理念和行为传输给企业群众。当然,引导和监督从来都是双向的,社会各界亦可从德性之治的层面,对行政机关及其干部的日常行为予以监督,进而推动整个社会的道德诚信体系建设。

五、结 语

笔者始终认为,在现阶段的行政执法机关,乃至现阶段的中国,即便依法治国、依法理政仍是众望所归的主流选择,但国内外传统文化中的精华——德性之治的光芒不应被掩盖;即便德治之路漫长而艰难,但仍须上下求索,孜孜以求。

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