黑龙江省城市保障性住房法律调控路径探微①

李海娟

(哈尔滨德强商务学院,黑龙江哈尔滨150025)

黑龙江省城市保障性住房法律调控路径探微①

李海娟

(哈尔滨德强商务学院,黑龙江哈尔滨150025)

住房具有公共产品和民生商品的双重属性,攸关公民的生存权和发展权。住宅确保是政府不可推卸的职责。基于住房在政治、经济和社会中举足轻重的作用,在民主法治的当代,黑龙江省通过地方性法规的健全和完善深入推行国家保障性住房制度,确保公民住房权,规范黑龙江省保障性住房健康良性发展,维护房地产市场和社会主义市场经济秩序,深入推进依法治国和和谐社会进程。为此,黑龙江省有必要出台《黑龙江省住宅条例》、《黑龙江省城市保障性住房条例》和各类保障性住房配套法规,专门立法以彰显住房保障权,从立法高度为黑龙江省城市保障性住房的理性发展奠定坚实基础。

人权;居住权;保障性住房

作为特殊商品的住房与公民的生存权和发展权密切相关,具有公共产品属性和民生商品属性。可见,获得适足住房,住宅确保作为基本人权,是政府不可推卸的法定义务、政治职责。但在工业化和城市化快速发展的今天,在实行低薪制的黑龙江省乃至我国,对于住房支付能力明显不足的中低收入者而言,完全通过市场解决住房问题是极不现实的。我们要尊重、保护和实现公民的居住权,推行并完善住房保障法律制度。这是各地政府都面临的一个现实问题。我国的资源现状也决定了居住权的实现注定是一个需要分层次的、渐进的民生发展目标。[1]务实的做法是,黑龙江省应该首先明确住房需求群体,然后针对不同住房需求划定不同的社会阶层,进而制定不同的解决政策规划,并进行专门立法,彰显住房保障权,务必实现“高端有市场,中端有支持,低端有保障,人人有其居”的目标格局。这攸关政治文明与秩序、经济繁荣与安全、社会和谐与进步、法治建设与发展,是消解当前保障性住房困局的明智之举。

一、作为居住权立法保障之基础的《黑龙江省住宅条例》

恩格斯说:“每一个社会的经济关系首先是作为利益表达出来的”。[2]利益是社会领域中最普遍、最敏感、最受关注的。住房也关涉众多利益群体和利益层次,公民的基本居住权具有根本上的优先性,必须从法律高度关照黑龙江省城市保障性住房制度的构建与完善。历经十余载,黑龙江省城市保障性住房建设存在的众所周知的首要问题是法学理论研究滞后、法律体系不完善导致保障房不能实现公开、公平、公正。借鉴国内外先进经验,通过立法认识和表达人民的住房权,从而推进保障性住房建设和运行,实现住宅确保的民生目标。

通过对住宅立法,用法律方式把房地产发展模式制度化,规范住宅规划、住宅建设、住宅供应、住宅管理等行为,使黑龙江省城乡居民的基本居住条件得到持续改善,确保黑龙江省城市保障性住房可持续发展之路,实现黑龙江省城乡居民的居住权。在我国立法实践中,本应成为公民住房权保障的基础性法律——《中华人民共和国住宅法》——缺位,使得围绕住房权的所有讨论都只能是一种草根阶层自我表达而已。目前,制定一部中国房地产市场存在与发展的基础法律的条件已基本成熟。虽然我国尚未通过《住宅法》,但黑龙江省可以制定本行政区域内的住宅条例,即《黑龙江省住宅条例》。而且,起草条件已基本具备,已有现行的《物权法》、《经济适用住房管理办法》等为其奠定了内源基因,美国、英国、韩国等国外《住宅法》可资借鉴。

具体而言,《黑龙江省住宅条例》是一部调整住宅建设、使用、管理活动中各种社会关系的法律。其内容涵盖住宅的建设、供应、分配、经营、管理等与住房关系密切的主要方面,在黑龙江省地方性法律法规体系中,属于住宅法律体系中核心的综合性法律。但它必须正确处理好和其他专门性的住宅法律法规的关系,如《黑龙江省人民政府关于加快发展公共租赁住房的实施意见(试行)》、《黑龙江省廉租住房保障办法》、《黑龙江省经济适用住房建设实施方案》、《黑龙江省城镇经济适用住房价格管理暂行办法》等。

二、出台专门的《黑龙江省城市保障性住房条例》

“恰恰因为事物的力量总是倾向于破坏平等,所以,法律的力量就应该总是倾向于维护平等。”[3]保障性住房实践中暴露出来的首要问题就是缺乏监管权力滥用导致保障性住房运行中的不公平不公正。经过多年探索,黑龙江省城市保障性住房的法律体系已初具规模,包括《黑龙江省人民政府关于加快发展公共租赁住房的实施意见(试行)》、《黑龙江省廉租住房保障办法》、《黑龙江省经济适用住房建设实施方案》、《黑龙江省城镇经济适用住房价格管理暂行办法》等地方性规范性文件。但在发展的同时仍有不足,在保障性住房方面缺少统一的地方性法规或规章,甚至像新生制度的公共租赁住房只有相关部门的指导意见。这迫切地要求我们对现行的黑龙江省城市保障性住房体系与制度进行深度思考,以促进其住房体系与运行机制的科学性、合理性,从而完善黑龙江省保障性住房的宏观调控,解决住房领域的公平问题,这已成为不可回避的亟待解决的现实民生问题。

对此,黑龙江可以效仿深圳、厦门等个别较大城市出台本行政区域内适用的保障性住房管理条例,从地方性法规的高度确立和保障公民住房的基本权利,规范和加强保障性住房管理,这是对基本人权的保障,是法治的必然要求。《黑龙江省城市保障性住房条例》围绕保障性住房的目标与宗旨、体系与制度、监管与责任等提出明确、详细、具体、有高度可操作性的规定。在具体操作过程中,需要注意以下几个方面问题。

第一,健全奖惩与问责制度。明确各级地方政府及保障性住房监管部门的监管职责,完善责任追究惩戒制度,特别是失职的责任承担形式与主体。对失职部门和人员给予行政处分和纪律处分,触犯刑法的依法定罪量刑。

第二,建立以租赁为主要形式的保障性住房。目前,黑龙江省的保障性住房主要有两限商品住房、经济适用房、政策性租赁房、廉租房四种。可以说,全面覆盖了住房支付能力不足的中低收入群体。但两限商品住房、经济适用房产权归属有永久性,管理困难,容易滋生腐败。为了遏制保障性住房领域中的权力寻租,必须少建甚至停建两限商品住房、经济适用房,着力发展廉租房、政策性租赁房,适当扩大廉租房和政策性租赁住房的申请对象,由廉租房和公共租赁房制度替代之,即把低等收入群体中较低收入者囊括进廉租房中,另一部分融入公共租赁住房制度中。这样就不会产生夹心层无保障的问题。

第三,完善退出机制。保障性住房的对象是中低收入群体,而收入是动态的,加之虚报瞒报现象的存在,所以,通过房地产管理部门、民政、社保、电信等多部门联动,加大对保障性住房申请人的实时动态跟踪监管力度。建立申购人收入和住房情况年申报和公示制度,同时建立诚信黑名单,将条件不符者及时清退出保障房。申报材料需层层审核并将信息公示在申报人住所地或经常居住地、单位、各级审核部门的官方网站、本地公开发行的权威媒体、手机信息等,以确保保障性住房资源的合理流动和有效配置。

第四,实行居住地申购制度。现在保障性住房是以户籍为基准的,其有很强的计划经济体制印痕,已不适应社会发展。国家正深化户籍改革,还原户籍制度的人口登记管理和数据统计功能。可见,以户籍为基础的保障性住房制度是与社会发展趋势相违的,而且会导致社会不公、加剧社会矛盾等消极连锁反应。因此应打破户籍限制,建立居住地申购制度,替代目前通行的户籍限制条件,平等对待与保障流动人口与常住人口的住房权。所谓居住地申购是指以居住地为基础,同时需提供近三年或五年的纳税或社会保险凭证进行保障房的申报和分配。居住地以公民在某地居住三年或五年为标准。

第五,严格限定申请人的条件。主要从申请人的家庭收入、住房状况、居住地三方面来限定。其它条件如婚否、居住期限等不宜限制。申请人要以家庭为单位,家庭收入主要是指中低收入家庭,住房状况属住房困难户。具体来说,中低收入家庭是按黑龙江省统计局每年向社会公布的上年度居民人均可支配收入乘以家庭人口数以下者。2010年黑龙江城镇居民人均可支配收入13856.5元。根据黑龙江省的经济发展水平,可以限定一个水平幅度,具体标准可以授权各市县根据当地统计局每年向社会公布的上年度居民人均可支配收入确定。住房困难户是无房或者现住房面积低于市人民政府规定的住房困难标准。黑龙江的人均住房面积不高,2007年人均建筑面积为23.3平方米,各城市可以根据当地统计局每年向社会公布数字具体确定标准。各类保障性住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准,分别由民政行政管理部门和房产行政主管部门会同有关行政管理部门根据当地经济发展和住房价格水平等情况确定,报当地人民政府批准后,定期向社会公布。

第六,完善申请人权利救济机制。没有救济,就没有权利。申请人的合法权利被侵害时,要赋予申请人行政和司法救济途径。通过行政复议、行政诉权和可抗辩居住权,增强保障性住房运行中监管部门的监管力度,保证保障性住房准入的公平,完善申请人权利救济机制。

三、完善各类保障性住房配套法规

各类保障性住房除了具有一般共性外,还具有各自的特性。因此,黑龙江省应该在住房条例和保障性住房条例的共同调控下,有针对性的根据各类保障性住房,制定、完善相关法规,即针对两限商品住房、经济适用房、政策性租赁房、廉租房,分别健全黑龙江省两限商品住房管理办法、经济适用房管理办法、政策性租赁房管理办法、廉租房管理办法。对各类保障性住房全程监管制度化、法律化。而且,要求黑龙江省各城市制定本行政区域内的具体的实施办法或方案。

立法保障城市保障性住房发展,是当前保障性住房发展的当务之急,也是避免保障性住房诸多诟病的首选,更是社会主义法治理念和法治建设的必然要求。在国家完善保障性住房立法的同时,黑龙江省更要加强城市保障性住房地方法规体系的建设力度和步伐,促进黑龙江省城市保障性住房建设的理性、健康、有序的发展,推进黑龙江省的法治进程。

[1]张清,吴作君.住房权保障如何可能研究纲要[J].北方法学,2010,4(22):54.

[2]马克思恩格斯全集:第18卷[M].北京:人民出版社,1972.307.

[3]卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,1980.

F127

A

1007-9882(2012)01-0042-02

2011-12-09

李海娟(1980-),女,黑龙江齐齐哈尔人,硕士,哈尔滨德强商务学院讲师,主要研究方向为法理、房地产法、宪法与行政法。

[责任编辑:陈如松]