供排水项目特许经营权的授予主体及其监管

钟惠芳 天津城投集团 刘永光 北京节能环保中心

供排水项目特许经营权的授予主体及其监管

钟惠芳 天津城投集团 刘永光 北京节能环保中心

自1997年国家计委批准了第一个城市供水基础设施BOT试点项目——成都自来水厂六厂项目以来，我国市政公用事业从政府垄断到逐渐进入市场化已经有近9年的时间了，2004年3月19日，建设部126令《市政公用事业特许经营管理办法》颁布后，水务项目尤其是污水项目的市场化进程在2004、2005两年间进展很快，国内外水务公司或看好水务市场的投资公司开始了国内水务市场领地的争夺。然而我国市政公用事业特许经营行业尚未形成一个完整的法律框架，目前的主要法律依据就是建设部126令及各地方颁布的地方特许经营管理办法。特许经营项目的相关主体，无论是政府方、投资方、融资方、监管方等对项目运作和运营中的许多问题都有一些困惑。

根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的相关规定，特许经营权的授予主体是县级以上人民政府。各省市也制订了地区的特许经营管理办法，这些办法对授权主体的阐述内容各有不同，但对特许经营的授权主体的理解基本上是一致的，那就是各级人民政府，根据固定资产投资项目审批权限范围内确定本区域内的实施特许经营的城市基础设施项目，并授权相关主管部门进行组织实施。随着市政公用事业改革的推进，各地区特许经营项目的开展，客观上需要政府迅速建立一套与之相应的监管体制。

1 政府监管的出发点和目的要明确

供排水属于市政公用事业，是为城镇居民生产和生活提供普遍服务的行业，直接关系到公众利益和老百姓的生活质量，随着国家对市政公用事业的市场化推进，特许经营成了目前供排水市场化的主要形式。政府的角色从市政公用的服务方转化为委托方，同时政府又要代表公众利益对特许经营事业进行监管。

建设部于2005年发布了《建设部关于加强市政公用事业监管的意见》，强调充分认识加强市政公用事业监管的重要意义，在推进市政公用事业市场化进程中，始终坚持代表最广大人民群众的根本利益，把加强市政公用事业监管摆到重要的议事日程，落实监管责任，抓好监管工作，促进市政公用事业的健康发展。然而国内有很多项目，招商方过分强调资产的增值，从而导致水价过高，最终来承受提价负担的还是老百姓。同时政府反过来又强调监管，对特许经营项目的运营主体进行管理上的控制和成本的严格监管。但事实上，特许经营是一种契约经济，各市场主体之间的所有行为均按契约进行，特许经营项目就是特许经营协议和所有的附属协议，双方的权利和义务已经被界定的清楚和明确，而监管应该就是保证协议条款的履行，这一点应该作为监管根本的出发点。同时政府不应该仅是盯住投资运营商的成本，为制订价格做依据等。

根据对行业以及项目的调研，可以得出对初始水价影响最大的是资产的评估价值或者是初始总投资，现在各环保公司做BOT项目强调，在建设自来水厂和污水厂过程中要将功能性放到第一位，非经营性资产尽量减少。运营成本的节约体现的是一个运营公司的管理水平和技术水平，是其盈利的核心竞争力所在，政府应当重视的是初始价格的确定。供排水的服务费价格，属于政府指导价，而非市场价，受控于政府物价部门，同时依据双方确认的调价公式来进行价格的微调，除非有特殊原因，这个价格调整是比较小的。

同样是服务于公众的通信事业，政府是否代表公众履行了监管业务呢，老百姓最有发言权，这样做一个对比就是想说明一下，公用行业政府监管是应当有的，但出发点要明确，监管是手段而不是目的，一方面要切实从人民群众的根本利益出发，另一方面也要考虑市政公用事业改革推进的动力，也就是投资人的积极性。不能过多干涉运营商的经营，盯住运营成本不放。

供排水监管的目的无非是从数量和质量两方面，和协议要求是一致的。水质有国家环保部门依法监管，水量有协议甲方监管，不知政府监管还要监管什么。

2 建立政府监管的法律依据和监管规范

政府监管应当有立法依据，而且应当至少与市政公用事业的改革同步。在发达国家，基础设施产业的改革过程中，政府监管体制是根据产业改革的目标而事先建立的。通过专门的立法授权而非间歇性的行政改革所产生的监管机构成为推动产业组织变革，监控市场秩序，完善监管方式的权威组织。与此相对照，我国的基础设施产业改革,直到现在，仍然往往习惯于以事先缺乏广泛讨论的目标模糊的改革政策取代立法，使得政府监管体制的建设难以在规范的法律框架内得以明确和稳定的进行。

因此，不但产业组织的改革缺乏整体预见性,而且由于监管体制建设的滞后，某些已有的改革也无法达到其合理的目标。政府、消费者、运营企业及投资者等相关利益团体之间难以建立起一种激励相融和共赢的良好机制。

3 成本监管与调价之间的相互关系

目前政府监管的主要目的是对市政公用事业产品和服务的成本监管。与一般的竞争性行业不同，城市供排企业的产品和服务属于准公共产品。由于水价受到政府的严格管制，企业不能通过市场的杠杆作用来调整水价，以支付实际的服务成本和收益。调价的方法一般是在特许经营协议或其附属协议中约定一个调价公式，一般以两年为周期或根据成本构成要素的变化幅度作为启动调价公式的条件，由双方根据成本变化情况，进行调整。

但在实际调价过程中，政府监管部门及物价管理部门往往要求查看企业的财务报表，解析污水运营企业污水处理的实际成本，并不是完全依据物价变化及费率变化来进行调价，这势必影响水务运营企业进行节能降耗降低成本的积极性，因为成本控制得过低反而影响水价的上调，降低企业的利润空间。可能会产生与政府激励经营和作业者改进技术、开源节流、降低成本的初衷相悖的局面。因此，政府应慎重考虑对特许经营项目经营者的成本进行合理监管。应当制定相应的标准和定额并结合项目协议约定的前提去衡量运营企业的合理成本，充分尊重特许经营协议在特许经营项目中的作用，以协议约定为根本出发点。政府在协议谈判和签署过程中应当充分考虑监管需要，事先将其反映到协议内容中去，做到监管有理有据，而且切实可行，而不是要强加给运营商和项目运营实体。

4 结语

对于特许经营项目，从企业的角度来看，政府既是特许经营权的授予主体，又是特许经营项目的监管方，拥有球员和裁判员的双重身份。通过对行业的广泛调研和项目的具体运作经验，我们尝试提出一个大胆的设想供政府及相关研究机构探讨，即对于市政公用特许经营项目的监管可以成立独立于政府和企业之外的第三方协会组织来管理，该行业协会的成员可以来自于政府主管部门成员、享受市政公用设施服务并支付费用的群体，即社会公众及投资运营方的代表。这样既不会有失公平，也可以解决政府多重身份的予盾。