关于哈尔滨市几大滩岛清障工作的实践与思考

□ 张 斌 刘振斌 李 鹏

为加快推进水生态系统保护与修复工作，为打造百里生态长廊奠定坚实基础，近年来，哈尔滨市水政监察局连续开展了松花江阳明滩、大套子岛、阿勒锦洲（原名狗岛）等大型滩岛执法清障活动。一系列的滩岛清障行动提升了各大滩岛的防洪能力，为修复滩岛湿地景观和环境奠定了坚实基础, 有力保障了松花江汛期行洪的畅通。本文结合松花江几大滩岛清障工作实践, 对在滩岛执法清障工作中存在的几个具体问题进行了思考。

一 、几大滩岛概况

阳明滩、大套子岛、阿勒锦洲是松花江哈尔滨城区段面积较大、地势较高的四面环水型滩岛，大套子岛面积为7.68平方公里，阳明滩为3.4平方公里，阿勒锦洲面积为4.2平方公里。由于其特有的地理位置等诸多原因，几大滩岛一直处于无人管理的状态。岛上住户随意进行开荒种地、围栏放牧、挖塘养鱼、私建滥建等威胁防洪安全、改变河道走势、破坏生态环境的活动，从而导致滩岛上植被被破坏，湿地沙化。特别是滩地上数百年乃至千年才能形成的大面积原生塔头被破坏，违法居民私建滥建多处大面积违章建筑，不仅成为松花江汛期行洪障碍，更对松花江水生态系统造成了严重破坏。哈尔滨市水政监察局按照哈尔滨市人民政府“维护汛期行洪安全，恢复自然生态环境，打造哈尔滨滩岛湿地景观，维持松花江水生态系统平衡”的要求实施了一系列的清障执法行动，共拆除滩岛内违章建筑物、构筑物63处，计15670 m2（清理打渔窝棚75处、违规鱼塘14处、违规放牧围栏17处）。通过一系列的滩岛清障工作, 既提高了几大滩岛的防洪能力, 保障了松花江下游行洪畅通,也为修复几大滩岛的水生态系统环境奠定了坚实基础，维护了执法清障工作的严肃性和权威性, 客观上促进了水行政执法工作的开展。

二 、滩岛清障实际做法

几大滩岛上违章建筑物、构筑物具有分散不均、面积较大、间距较长等特点，滩岛清障任务的艰巨、繁重不同于以往的点对点清障或河道流域段内清障。现总结滩岛清障主要做法如下：

（一）前期准备

1、宣传准备

加大对清障对象有关涉水法律、法规的宣传，促使其认识到私自开垦滩地、私建滥建系违法行为，所造成的自然生态环境破坏将对松花江流域水系造成污染，由此产生的阻水、壅水将对哈尔滨汛期防洪带来不利影响。在下达滩岛清障通告时，哈尔滨市水政监察局执法人员动之以情，晓之以理,喻之以法，用通俗易懂的语言向相关群众及组织宣讲水法律、法规，从而争取清障对象的积极配合，最大限度地使其自行拆除违法建筑物。同时，利用黑龙江省及哈尔滨市多家主流媒体进行多层次、多渠道、全方位的舆论宣传，加强新闻宣传工作，普及相关涉水法律、法规，争取公众的支持。使广大群众从思想上能正确认识滩岛清障与自身利益的密切联系, 从行动上正确处理个人利益与全局利益的辩证关系, 从内心上认可滩岛清障是为老百姓谋利益的民生大事。

2、组织准备

滩岛清障工作任务繁重、艰巨，清障对象社会成份复杂，在清障过程中随时都可能有意外情况发生。为了保障清障工作顺利进行，哈尔滨市水政监察局总计投入工作人员超过800人次，车辆48辆，大型机械15台，船只7艘。为此，要完善指挥系统，做到严密组织。

（1）建立现场临时指挥所。指挥所设在清障现场就近水域的防汛艇上，便于靠前指挥，同时制定各类应急预案，指挥部总指挥、副总指挥在此处集中指挥。清障组配置现场指挥专车移动指挥。

（2）编发指挥系统和工作组、清障组、协同部门现场负责人联络电话，以便于指挥部及时掌握现场动态，及时有效地实施现场指挥，灵活应对各种突发事件。

（3）按照前期调查的实际情况，绘制清障现场示意图，图上标明几大滩岛清障区的待清理障碍物的位置、编号、路径，发送至相关领导及清障组。

（4）落实外联工作，与需要执法保障的防暴队、水上民警大队、派出所、捕犬队、急救中心，以及民政局、新闻媒体等单位事先沟通，确定相关细节。

（5）按实际需要机械台班情况，租用清障所需机械、雇佣民工，并保证提前组织机械登陆，安排民工到指定集结地点集合。

（6）安排现场清障人员的用餐、饮用水，保质、保量、保时间。

（二）清障程序

1、滩岛清障组织机构

由哈尔滨市水政监察局牵头，市政府各相关职能部门配合，成立大套子、阳明滩、阿勒锦洲滩岛清障工作指挥部，

指挥部下设四个工作组：

（1）现场清障组

制定清障职责、清障范围、清障流程，负责组织人力、物力，实施现场强制拆除任务。

（2）外联协调组

负责滩岛清障通告的送达及舆论宣传和思想动员工作；负责对外相关单位的沟通协调。沟通协调滩岛所属地方村、镇领导，对所属住户进行政策宣讲及安抚工作。

（3）后勤保障组

负责运送清障人员，使用驳船运送大型清障机械。同时负责清障人员的给养，购置清障工作所需工具，联络医疗救护小组，负责处理现场突发的伤病情况。

（4）宣传报道组

通过新闻媒体，加强新闻宣传工作，普及相关涉水法律、法规，增强公众的理解和支持。

2、清障实施程序

（1）由捕犬队员对清障点内散养的家犬及大型牲畜进行控制，避免家犬牲畜袭击清障人员，保障滩岛清障人员人身安全。

（2）由水政监察执法人员依法向设障人员宣读滩岛清障令，由于先期已下达滩岛清障公告，给予了设障人员自动拆除充足时间，根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款及第四十二条的有关规定，依法对违法建筑物、构筑物进行强制拆除。

（3）以哈尔滨市水政监察局为主，以哈尔滨市公安局干警为辅，将滞留在清障点内的人员劝离，对于拒不配合、阻碍依法清障顺利进行的人员依法由公安人员强制带离。

（4）由水行政执法人员对违章建筑物内物品进行录像、登记，并清理违章建筑物内物品，对于贵重物品当场移交设障者，对于普通物品将统一放置于附近指定地点，以便设障者清理。

（5）确保清障点附近无人后对设障区域局部戒严，利用大型机械设备对违章建筑物、构筑物进行清理，清理要以达到不可修复的程度为标准，对于机械无法到达的滩地或泥泞地，由清障人员组织民工进行现场人工强制拆除。

（6）水行政执法人员进行滩岛清障时，要注意保护岸滩植被，尽量避免大型拆迁机械毁坏滩岛自然生态环境，在保持滩岛自然性、完整性、延续性的基础上进行清障活动。

（7）滩岛清障全程摄像，关键程序照相，便于随案附卷。

三、亟待解决的问题及建议

（一）历史遗留的滩岛问题。现行的相关水法律、法规并不能一一解决历史遗留的滩岛违规占用现象,同时由于滩岛面积过大开发有相对的难度，致使滩岛内资源利用效率低下, 存在相应的防洪安全隐患和管理问题。对于滩岛的维护与保障，应建立滩岛系统开发、保护和监管专门机构，提高认识、更新观念，加大执法巡查力度，加强行政监督管理体制建设。几大滩岛可以通过招商引资、合理开发、生态修复、封滩育岛、湿地净化、建设生态植被保护区和维护河岸等措施，进一步改善滩岛生态环境和滩岛植被群落结构，提高滩岛周边水质与自净能力，达到“自然、亲水、和谐”的滩岛开发理念。

（二）联合执法调动问题。滩岛清障工作实质上是一种特殊的行政执法活动, 它不同于一般的水行政执法,往往要求多部门联合执法。但联合执法往往存在缺乏法律依据，各部门相互推诿，职责不清等问题，在“执法链”上各执法环节不能有效链接，影响清障成效。针对上述问题，联合执法应确定牵头部门（单位），形成长效机制，明确职责分工，从而强化管理、依法依责行政，避免相互推脱责任，协力整治重点难点问题。

（三）河道清障费用问题。清障工作虽然在法律上明文规定按照“谁设障、谁清除”的原则, 由防汛指挥机构责令限期清除; 逾期不清除的, 由防汛指挥机构组织强行清除, 所需费用由设障者承担。但是在水行政执法工作中, 几乎没有设障者自行承担费用, 一般都是由水行政执法部门自行承担。但随着经济发展的加快，违章建筑物屡禁不止，从而加大了执法经费的负担，对此建议各级地方政府及相应部门对于清障经费予以保证。

（四）清障垃圾处理问题。清障拆违工作的顺利完成，势必导致大量建筑废墟的产生，同时设障者只会带走具有使用价值的物品而遗留下大量生活垃圾，而根据涉水法律法规，并没有对清障拆违所产生的垃圾处理问题作出具体规定，如若放任此类情况势必导致影响行洪、环境污染等严重问题。根据政府相关部门职能，建议各级政府保障管理经费，由相关滩涂管理部门、河道管理部门，对清障完成后所产生的各种垃圾废物进行有效、迅捷的分类处理，还原生态环境的本来面目。

（五）清障执法人员的人身安全问题。清障执法由于涉及设障者切身利益，所以经常遭遇暴力抗法，而水行政执法是行政执法，缺乏刑事案件中的制裁手段，使清障工作难度加大。建议借鉴城管、国土监察等相关行政执法部门的做法，为执法人员购买人身伤害保险，将执法人员的人身安全保障纳入强制人身保险范畴。同时，在有重大执法任务时，应当积极争取当地政府的支持，尽可能在当地政府的统一指挥下联合执法，实现政府协调保障。

滩岛清障虽已顺利完成，但是关于如何有效利用与保护原生态滩岛，仍需要建立长效管理机制, 更要注重水土保持与封滩育岛等工作的实施与执法管理的创新; 尤其是随着哈尔滨市政府“以水定城”理念的逐步推进，滩岛水行政执法管理工作将面临更多的新问题,也给水行政执法人员在滩岛管理建设中的定位留下很多值得思考和探究的课题。