水利疏浚现状、存在问题及对策分析

牛文泽

（中国水务投资有限公司，北京 100053）

近年来，大江大河大湖的治理虽然取得了明显的成就。但长期以来，由于投资能力有限，对大江大河大湖清淤疏浚工程投资不够充分，致使河道、河口及湖泊淤积不断加重，防洪能力降低。加快水利疏浚业的发展，发挥其在水利工作的应有作用，已引起国家和政府相关部门高度重视。

在国家发展与改革委员会第40号令发布的《产业结构调整指导目录（2005年本）》中，江河湖库清淤也已被列为水利行业结构调整中鼓励类的发展方向和重点。当前，水利疏浚工作面临良好的发展机遇，因此，分析水利疏浚的现状和存在的问题，提出解决问题的应对措施和建议具有重要意义。

1 当前水利疏浚实施情况分析

1.1 水利疏浚投资情况

为落实《中共中央国务院关于灾后重建、整治河湖、兴修水利的若干意见》（中发[1998]15号）确定的河湖疏浚和挖泥船建造任务，1999年6月，原国家计委、水利部下发了《关于做好河湖疏浚和挖泥船建造工作的通知》（计投资[1999]711号），明确了河湖疏浚和建造挖泥船项目的具体要求和任务，同时印发了《挖泥船建造和河湖疏浚工程项目管理办法》（以下简称：《管理办法》）。

根据《管理办法》，挖泥船建造项目由政府统一采购实施，按照基本建设项目进行管理，并采取公开招标的方式选择设计和生产厂家。

项目自1999年11月开始实施，至2003年底全部完成，共建造8种规格53艘挖泥船及配套附属设施，其中 35艘挖泥船由国内设计建造，18艘由国外设计并进口主要部件在国内建造。上述挖泥船自2001年5月陆续投入使用以来，已累计完成清淤疏浚量1.2亿m3, 较好地发挥了社会和经济效益。

“百船工程”实施后，国家加大了对大江大河的整治力度，水利投入持续增加，仅“十五”期间，中央水利建设投资为1695亿元，是“九五”时期的1.33倍。水利投资的大幅度增加，不仅加强了水利基础设施建设，有效地拉动了经济增长，而且也有力地推动了清淤疏浚工作的开展，仅1999～2004年国家下达的河湖清淤疏浚投资37.5亿元，完成总工程量2.6亿m3。

1.2 水利疏浚实施效益分析

1.2.1 疏浚工程提高防洪能力

河湖疏浚后，洪道行洪能力增强，流速加大，水流挟沙力加大，便于泥沙输送，有效减缓了河湖的淤积，扩大了河湖库容，延长河湖使用寿命。而且由于河湖疏浚工程实施以后，加高加固了防洪大堤，提高了大堤的防洪能力。从实施的河湖疏浚典型工程来看，实施清淤疏浚能够有效地提高河湖防洪能力。

1.2.2 疏浚工程改善生态环境

近年来，随着社会经济的快速发展，人类生存环境日益遭到破坏，特别是水环境污染问题日趋突出，我国以控制湖泊富营养化为目的，在昆明滇池、常州竺山湖、杭州西湖等湖泊进行了疏浚。

疏浚工程的实施均改善了疏浚水域的污染状况，其中滇池草海污染底泥疏浚一期工程实施后，草海水质得到明显改善，透明度由疏浚前的0.37cm增加到疏浚后的 80.00cm，且消除了草海疏浚前的水质恶臭现象[1]。竺山湖生态疏浚工程有效遏制和减少了疏浚水域富营养化和“湖泛”现象。杭州西湖底泥清淤工程降低了西湖底泥各层沉积物中的有机物、氮和磷含量均有明显的下降。

1.2.3 疏浚工程改良土地资源

经济的快速发展，使得人多地少与土地后备资源不足的问题更加突出，建设用地与耕地保护之间的矛日益尖锐。一方面，城乡开发需要大量的基本建设用地；一方面，国家实行最严格的耕地保护之地，不允许侵占基本农田，切实维护农民利益。河湖疏浚不仅可以改善河道环境、改变城乡面貌，而且河道疏浚土方可与土地平整、吹填废塘、滩涂造田，公路建设等相结合，既可有效解决大量弃土，降低疏浚成本，又能改善土壤质地，可以做到“一土多用”。

1.2.4 疏浚工程其他效果

实施河湖疏浚除了能够提高防洪能力，改善生态环境和土地资源外，河湖疏浚挖深河道，提高了河道通航能力。同时，城市河湖疏浚美化了环境、促进了当地文化、旅游的发展，提升了当地居民生活水平。

2 水利疏浚存在的主要问题

2.1 疏浚行业资金投入单一且缺乏连续性

目前，我国水利疏浚行业资金投入机制存在的主要问题是资金来源渠道单一，其资金投入主要来自中央以及地方配套资金。

由于我国江河湖库淤积量基数巨大且淤积速度不断增加，现有的清淤能力远不能满足每年河湖淤积增长量，投资需求巨大，仅仅依靠政府性投入显然不够。

在国家建设资金投入有限的情况下，一些地区的清淤工程缺乏连续性，后续配套管理资金不能跟上，造成一些地区淤积反复出现，淤积工程效益很难发挥。

2.2 水利疏浚行业技术标准发展滞后

随着疏浚项目的不断拓展，疏浚技术标准中如工程质量验收、尾水处理等很多内容急需修订。特别是生态疏浚的实施，使得环保疏浚技术及规范等也急需编写。此外，与交通部门相比，水利疏浚定额偏低，加上水利疏浚市场竞争日益激烈，疏浚企业多数都在标底的 94%中标，企业利润微薄，整个内河水利疏浚行业举步维艰[3]，已成为阻碍水利疏浚行业发展的重要因素。

2.3 水利疏浚企业技术装备落后

我国水利疏浚企业大部分疏浚装备年久失修，老化严重，跟不上现代疏浚形势的需要，亟待整合更新。国有疏浚企业由于历史的原因，船舶设备老化的现象越来越严重。因此，一方面不得不加大老旧设备的维护性费用，另一方面这些设备的燃油、润滑油消耗量也在不断增加，船舶的生产效率不高，新技术引入不够，造成疏浚生产效率低和施工寿命短，施工成本相应加大。尽管国家于 1999年实施了“百船工程”，国内疏浚设备能力大大提高，挖泥船的设计建造水平也不断提高，但与国外先进设备的差距还很大。

2.4 疏浚规划编制工作滞后

目前，从中央、流域到地方，各级水行政管理部门没有明确的水利疏浚管理职能，水利疏浚长期以来缺乏有效的行业管理，造成了没有相应部门组织编制全国江河、湖库、河口等水利疏浚规划，使得一些江河湖库疏浚缺乏依据，水利疏浚行业发展滞后。

3 水利疏浚发展的对策分析

3.1 建立多渠道、多层次、全社会参与的资金筹措机制

由于疏浚行业具有一定的公共产品属性或准公共属性（公益性），具有高风险、高投入、低收益等特点，投资来源主要依靠政府投入。

由于水利疏浚资金需求较大，仅仅靠政府投入远不能满足要求，应坚持和完善多渠道、多层次、全社会筹措水利疏浚建设资金，按照水利工程分级管理的原则，采取政府支持与市场机制相结合的办法筹集资金。

各级政府要加大对疏浚的投入力度，发挥财政资金的导向作用，并制定设备、定额补贴等方面的扶持，同时还应拓宽思路，积极引导社会资本参与，将水利疏浚与生态旅游开发、城市建设等营利性项目结合起来，通过税收优惠、土地资源补偿等措施，吸引社会资本与江河湖库的疏浚建设。

3.2 加大政府性基金投入力度,建立水利疏浚建设基金

在我国经济建设过程中，通过政府性基金的征收，定向用于支持某些公共事业和基础设施建设和发展，大大缓解了国家财政一般预算内建设资金的不足，有效缓解了能源、交通、水利等重点建设的资金瓶颈，促进了国民经济社会的协调发展。

1997年国务院建立了水利建设基金（国发[1997]7号），分中央水利建设基金和地方水利建设基金，前者主要用于大江大河的清淤除障及流域内蓄滞洪区安全建设等；后者主要用于地方中小河流、湖泊的治理等。

从水利部统计来看，1999～2004年用于水利疏浚的中央非经营性基金只有500万元。考虑到水利疏浚建设的重要意义，在现有水利建设基金总量萎缩的前提下，可以考虑由水利部会同发改委、财政部建立水利疏浚建设基金，并将其纳入政府财政预算管理，以满足水利疏浚行业资金需求。

3.3 加强水利行业组织管理,完善技术标准体系

目前，全国性水利疏浚行业业务管理机构还没有组建，相关工程建设管理标准体系还不够完善，特别是生态疏浚清淤对设备、工艺、技术等要求很高，目前相关技术标准还处于空白阶段。因此，建立水利疏浚行业业务管理组织，完善水利疏浚行业技术标准十分紧迫。

建议水利部门尽快建立水利疏浚行业管理机构，加强疏浚清淤业务管理，牵头技术咨询机构、科研院所，完善水利疏浚相关技术标准，特别是尽快建立生态清淤技术标准体系，通过建立市场准入或认证制度，引导疏浚企业重组合并，推动水利疏浚事业健康发展。

3.4 加大国有疏浚企业扶持,打造疏浚行业示范基地

在国内疏浚市场需求十分旺盛的环境下，国有疏浚企业发展势头迅猛，民营疏浚企业逐步崛起，国外疏浚公司也加快了对中国疏浚市场的渗透。但是，无论发生怎样的变化，“国有大型疏浚企业是中国疏浚事业的脊梁”依旧是不争的事实。

建议政府有关部门加大对国外先进疏浚技术和设备的引进，以提高国内整体疏浚水平。同时，在国内扶持建立起若干疏浚产业基地，如在内地、沿海等根据当地不同的需求特点进行专业性、区域性规划若干研制基地，从而更好更强地服务于国家经济建设。

3.5 完善疏浚规划制定的建议

水利疏浚规划是开展江河湖库疏浚的依据，水利部门应根据行业特点，组织力量做好疏浚的基础性工作，摸清淤积状况，应结合水利行业特点，即防汛、引水的需要等，制定水利疏浚发展规划和分年度实施计划。

[1]贾海峰,马洪涛.城市河湖底泥疏浚对水生态的影响分析与对策探讨[J].北京水务.2006.1

[2]丁纪章.靖江河道疏浚结合土地复垦破解发展难题[J].江苏水利.2004.8

[3]万云刚,黄国平等.水利疏浚定额方法及应用[J].治淮.2005(8)∶43