国际合作治理莱茵河水质的历程与经验

［荷兰］E.莫斯特

1 概述

国际流域管理是处理水危机、防止水战争的需要。然而目前尚不清楚应以何种形式进行管理。有人建议成立具有执法权且财政独立的强有力的跨国流域管理机构，有人寄希望于充当磋商与协作平台的跨国流域委员会，也有人指出问题的重点不在流域，流域经济、社会以及政治环境管理才是关键。无论如何，都将带来一系列全新的问题，包括国际关系、区域经济合作(如欧盟以及南部非洲开发合作)及虚拟水交易。

莱茵河管理，特别是保护莱茵河国际委员会(ICPR)，被视作国际流域管理的典范。在莱茵河流域内，20世纪两度开战的国家已就许多水议题达成协议，水质得到了较大改善。然而，目前尚不清楚，水质的改善是否归因于这些协议?莱茵河流域管理经验在多大程度上适合于其他流域?

本文试图回答这两个问题。描述了二战后以水质为重点的莱茵河国际合作发展，讨论了如何就莱茵河水质改善问题开展有效的合作，从而总结出可供其他流域借鉴的经验。

2 国际合作的发展历程

2.1 1963年之前的国际合作与ICPR的成立

莱茵河是欧洲西北部最大的河流，欧洲的主要工业区都位于该河流域内，包括德国的鲁尔工业区、荷兰鹿特丹附近的莱茵河口区。莱茵河被广泛用于航运、污水处置(尽管点源污染已经大幅度降低)、饮用水水源及灌溉。该河也曾是一条出产鲑鱼的重要河流，但由于筑坝、过度捕捞及水质下降等原因，其鲑鱼数量从20世纪30年代开始减少。

1950年前，莱茵河上的国际合作仅限于航运及鲑鱼捕捞。1815年，根据《维也纳会议最终法案》第108款规定，成立了莱茵河航运中央委员会。1885年，荷兰、瑞士和德国签订协议成立了鲑鱼委员会，对鲑鱼的捕捞手段做出了限制，同时对捕捞期也做了规定。目前莱茵河航运中央委员会依然存在，但鲑鱼委员会从1950年开始就停止了一切活动，因为当时鲑鱼已从莱茵河消失。

水污染从20世纪起受到重视。鲑鱼委员会于1922年首次讨论了水质问题及水质对鲑鱼的影响，1928年再次讨论了这些问题。1933年，荷兰饮用水部门试图将氯化物污染问题纳入国际议程。还没等到这些倡议有任何结果，欧洲就已开始出现经济衰退、政治形势恶化及二次大战爆发。二战结束后不久，荷兰政府将氯化物议题提到了莱茵河航运中央委员会的议程上，1948年，又将该议题提到了鲑鱼委员会的议程上。但该委员会认为它不具备解决污染问题的能力，因此，相关国家通过交换外交函件的方式成立了新的委员会，即ICPR。该委员会成员包括瑞士、德国、法国、卢森堡以及荷兰，欧洲经济委员会(即现在的欧盟)于1976年加入该委员会。

ICPR于1950年7月举行了第1次会议，议题仅限于开展调研。但在1953年举行的第2次会议上，就开始讨论解决氯化物污染的问题，议题依然由荷兰提出，因为荷兰非常关注自己的饮用水及农业问题。氯化物污染源研究结果表明，法国的钾矿是最大的独立污染源(占排放总量的1/3)，德国的排放量也相当大。

在讨论氯化物污染的解决方案前，法国和德国代表团就提出了扩大ICPR授权的问题。经磋商，1963年签订了莱茵河国际委员会公约，即著名的伯尔尼公约。该公约第1条规定，签约国政府应在ICPR保护莱茵河康斯坦茨湖下游段框架下继续合作。第2条规定了ICPR的职责:协调各项研究，提出莱茵河污染防治措施，为进一步的协议提供依据。与荷兰的愿望相反，伯尔尼公约并没有包含减排目标，也未将莱茵河的支流考虑在内，但ICPR成立了独立的秘书处。

2.2 氯化物和化学品公约的签署

在各国签署了伯尔尼公约之后，ICPR的工作依然进展缓慢。组织开展了各种削减氯化物排放技术的研究，但这些研究大多原本就是为了推迟削减氯化物排放行动而进行的。在1972年10月25～26日举行的第1次莱茵河部长会议上，就氯化物议题达成了协议。荷兰促使法国同意分担储盐(storing salt)成本。会议同意，所有ICPR成员国都应分担储盐成本，并就此起草协议。随后重点就储盐成本问题进行了磋商，技术及选址所需成本远高于预计的1亿法郎。保护莱茵河防治氯化物污染公约(氯化物公约)于1976年12月3日正式签署。根据该公约，法国在1980年1月1日前将削减60%的氯化物排放量。第1阶段削减20%，耗资1.32亿法郎，其中荷兰承担34%，德国承担30%，瑞士承担6%。为实现削减60%的目标，将进一步“按照关于项目技术条款和条件以及成本管理的协议执行”(氯化物公约第2.3条)。成本分摊则维持上述方案不变(第7.3条)。此外，ICPR成员国同意其他氯化物排放维持现状(第3条)。

化学污染直到1971年6月才受到重视。此时，莱茵河含氧量下降至历史最低水平，鱼类大量死亡，第1次莱茵河部长会议决定起草化学污染公约。荷兰处于莱茵河最下游，也是磋商过程中最积极的国家，而法国，除向莱茵河排放氯化物外，未造成其他污染，在磋商过程中支持荷兰。然而，因为德国的化学工业主要位于莱茵河流域，故怀疑荷兰和法国企图损害德国的化学工业，从而获得不公平的化学工业优势。荷兰的大部分化学工业也位于莱茵河流域，靠近鹿特丹，但由于1993年之前ICPR监测网络未对鹿特丹上游进行监测，因此，荷兰的大部分污染未上报给ICPR。此外，荷兰似乎对自己的工业施行严格管制熟视无睹:大部分污水仍未处理，新建管道也将未经处理的污水直接排入大海。与荷兰的愿望相反，化学品公约磋商与欧盟危险物质指令磋商联系在一起，而这一指令将在整个欧盟实施，消除了德国人的担心。1976年12月3日，签署化学品公约。毫无疑问，化学品公约体系和危险物质指令体系是一致的。签约国同意逐渐消除“黑名单”物质排放并削减“灰名单”物质排放，这些名单包含在公约和指令的附录中。签约国将提交黑名单物质污染源清单，未经批准，不得排放该类物质。此外，ICPR将制定排放限值，这些限值经ICPR成员国一致同意后即对所有成员国具有约束力。至于“灰名单”物质，签约国将控制其排放并制定国家减排方案。最终签约国将监测“黑名单”和“灰名单”物质的排放及其浓度。

除氯化物污染和化学污染外，还讨论了另外两个问题:热污染及ICPR的架构与权限。针对法国在莱茵河上新建若干电厂的计划，德国将热污染问题提上议程。在第1次莱茵河部长会议上，参与国同意新建电厂时配备冷却塔，该措施可有效地缓解热污染。直到2003年炎夏后，热污染再次受到高度关注。荷兰将ICPR的架构和权限提上议程。该国希望ICPR成为一个包括支流在内的全流域“莱茵河国际管理机构”。部长会议将成为最高机构，决策时采用多数通过的形式进行。现有委员会应成为部长会议的顾问机构，同时还应加强ICPR秘书处的作用，但最终未达成任何协议。这一期间发生的主要机构变化是欧洲经济共同体(EEC)加入伯尔尼公约。这在当时很有必要，因为欧盟成员国的许多环保问题要与EEC协商。

现代欧洲合作始于二战之后，目的是通过合作促使联邦德国从政治、经济上融入西欧。1951年，法国、意大利、联邦德国及比荷卢经济联盟的3个国家(比利时、荷兰及卢森堡)签订条约，成立欧洲煤钢共同体;1957年，签约成立EEC，将合作范围扩大到所有经济领域;1968年，EEC成员国之间取消关税;1992年，建立了单一欧洲市场，允许货物及服务自由流通。同时，更多的国家加入了EEC。

1992年2月7日，在荷兰马斯特里赫特签订了成立欧盟的条约，该条约是欧盟的基础。根据该条约，欧盟由三大支柱组成:①EEC框架下进行经济合作;②共同的外交与安全政策;③在司法和内政领域进行合作。其中，经济合作最为成熟。近年来取得的最大成就是2002年创立欧元:目前在28个成员国中，13个国家使用欧元。

自欧委会首次对关于共同体环境政策进行沟通后，EEC就开始重视水质问题。在该文件中，欧委会主张，制定欧洲环境政策不仅是为了保护共同体的环境，也是为了防止不平等竞争环境及共同体内新贸易壁垒的产生。在随后的几年中，相继颁布了有关水问题的欧洲指令，如《危险物质指令》以及《水框架指令》(WFD)等。

欧盟已经发展为具有独立法律地位的重要政治经济组织。其指令对所有成员国均具有约束力。EEC条约第226条与第228条规定:如果成员国不正确执行这些指令，欧洲法院将会对其处以数百万欧元的罚金。这些指令由欧盟的行政部门，即欧委会负责起草，然后经代表成员国的部长理事会及欧洲议会批准。在大多数领域中，包括环境保护，部长理事会采用多数通过的方式进行决策。因此，各成员国均具有举足轻重的作用。该决策方式与程序，使得欧盟在欧洲环境保护，包括莱茵河水质保护中发挥了重要作用。

2.3 公约执行情况

事实证明，批准和执行氯化物公约非常困难。由于法国钾矿所在地——阿尔萨斯地区出现抗议行动，法国政府拒绝将氯化物公约提交议会批准，随后，荷兰召回了驻法大使。之后进行了两轮新的研究，1982年，国际研究委员会得出结论:在法国米卢斯附近实施底土注入法是可行的。因此，次年法国批准了氯化物公约，但后来的事实表明，由于深层岩石的渗透性不足以吸收盐水，所以不能在选定的地点进行注入。于是，法国建议从1987年1月5日开始在地面进行储盐。

此外，有关化学污染的进展也很有限。由于许多黑名单物质在莱茵河流域并不存在或者因含量太低而无法检测，因此，仅制定了4种黑名单物质的排放标准，并认为由欧盟来制定其排放标准更为合适。1979年提出的第1部排放标准为氯碱工业汞排放标准，但事实上，早在几年前汞的排放量已减少。除德国以外的所有成员国立即批准了该标准，而德国则期待欧盟制定的标准。由于英国反对欧洲排放标准，直到1982年欧盟才出台了汞排放标准。1983年，提出了镉排放标准。1984年，提出了氯碱工业以外来源汞排放标准。此外，六氯化苯(666)、DDT、五氯苯酚以及四氯化碳的排放均按照欧盟制定的标准执行。

2.4 法律程序及磋商

在进行政府间磋商的同时，大量针对法国钾矿的法律程序相继启动。1974年，清洁水环境基金及大量荷兰商业菜园经营者启动了第1个法律程序，14 a后，法国钾矿决定向这些商业菜园经营者支付375万荷兰盾(约170万欧元)以赔偿其农作物损失。1981～1988年间，共有10名原告启动了法律程序。2001年1月，上述诉讼尘埃落定，法国政府向荷兰的北荷兰省以及阿姆斯特丹市政府共支付5 000万法郎(约合800万欧元)，以赔偿其饮用水水管因污染腐蚀而导致的损失。

除赔偿损失外，诉讼还使莱茵河的水质问题受到了广泛关注，同时也起到了预防污染的效果。就此而言，需提及的是鹿特丹市政府与化工行业之间签订的协议。当时，鹿特丹市政府正面临污染港口清淤疏浚的巨额成本问题。为了解决该问题，政府一方面开始与化工行业进行磋商，同时着手污染民事责任的法律研究，1990年，就减排目标与莱茵河流域化工行业达成了协议。

2.5 桑多兹火灾与莱茵河行动计划

无论实际效果如何，这些法律程序通常都未被看作是莱茵河治理措施的重大突破，而桑多兹火灾才被认为是莱茵河治理的重大转折。1986年11月1日，位于瑞士巴塞尔附近的桑多兹化学公司仓库发生大火，巨量杀虫剂随着消防灭火用水排入莱茵河，导致河水变红且绵延几千米，鱼类大量死亡。媒体对此次火灾进行了大量报道，11月12日，在瑞士苏黎世迅速召开了莱茵河部长特别会议，并随即提出了一个行动计划，该计划的目标既雄心勃勃又极具诱惑力，即在2000年前让鲑鱼重返莱茵河。

1986年12月召开的第7次莱茵河部长会议责成ICPR起草行动计划。随后，荷兰政府邀请麦肯锡公司制定计划草案。该公司建议重点解决点源污染及扩散污染，消除鱼类洄游的物理障碍，恢复鱼类产卵场。此外，政府还在计划中提及三角洲的污染沉积物问题。

各方对该草案反应不一。瑞士未能较好地执行化学品公约，因为害怕索赔而保持低调;法国对该事故极为关注，持支持态度;德国的态度则游移不定。1987年5月，莱茵河行动计划起草完毕，其中包含了许多物质减排50%的目标。荷兰要求德国索赔清理河床的经济损失，在将减排基准年定为1985年(非1987年)之后，德国才接受了该计划。

莱茵河行动计划目标如下:

(1)恢复莱茵河生态系统，截止到2000年，必须使水质达到允许较高等鱼类品种(如鲑鱼)回归的标准。

(2)必须确保莱茵河可作为饮用水水源的标准。

(3)必须减少有害物质污染，改善河流沉积物质量，使之达到可用作陆地及填海的标准。

莱茵河行动计划的主要行动:

(1)制定并量化整个莱茵河的水质目标。

(2)截止到1995年，在1985年的基础上，在各个工业部门应用最新技术，以实现43种(组)物质减排50%的目标(1990年铅、镉、汞以及二恶英的减排目标提高至70%)。

(3)制定并执行减少意外排放措施。

(4)初步制定扩散污染源清单，制定减少扩散污染计划。

(5)制定并执行有关水文、生物及形态变化的计划，如研究建设鱼梯的“鲑鱼2000”计划。

在之后的几年里，荷兰政府一直将执行莱茵河行动计划放在最优先的位置。该做法给执行氯化物公约带来了不利影响。比较棘手的问题是实现进一步的减排，即完成从减排20%到减排60%的既定目标。法国建议采用临时储藏的办法实现该目标，总耗资为8.163亿法郎(合1.1亿欧元)，并根据氯化物公约分摊成本，但是，荷兰觉得这样做成本太高且环境收益有限，他们更愿意把钱投到莱茵河行动计划中去。荷兰对削减氯化物排放的兴趣大不如前，原因是荷兰的商品菜园经营者改种的作物对氯化物非常敏感，所以无论是否进行进一步减排，这些作物的灌溉用水都需要先进行脱盐处理。

荷兰政府注意到自来水厂协会(VEWIN)遇到了新问题，而该问题也成为妥善解决氯化物问题的契机。这个问题是:饮用水水源地艾瑟尔湖的湖水来源于莱茵河的一条支流。投资建厂时，荷兰的自来水厂采用的减排量为60 kg/s。如果达不到这一减排量，就需要增加投资3亿荷兰盾(约合1.4亿欧元)，相当于法国建议的临时储藏成本中，荷兰需要承担部分的3倍。然而，艾瑟尔湖的氯化物含量不仅取决于莱茵河河水的含盐量，还取决于临近维灵厄梅尔圩地排出渗流水的含盐量。将该圩地在艾瑟尔湖附近的排水口转移到瓦登海，即可使艾瑟尔湖湖水的氯化物含量达到设计要求，但付出的成本却低得多。1991年，该方案以协议形式纳入氯化物公约，也降低了荷兰在法国储盐成本中应该承担的比例。

2.6 ICPR 的新议题

在ICPR职责范围扩大之后，1994年起草了包括其新职责在内的新“伯尔尼公约”。在1998年1月召开的第12次部长会议上通过了条约文本，但未正式签署，主要缘于德国希望待WFO草案确定后再签署，因此，该草案可能因此而需要修改。该条约最终于1999年4月12日签署，2003年1月1日施行。

同一期间，ICPR邀请非政府组织(NGO)参与他们的活动。1996年，ICPR在年会召开之前举行听证会，这是ICPR召开的首次听证会，13个国际非政府组织出席了此次会议。新伯尔尼公约规定了ICPR参与的活动，应该与相关非政府组织交换信息，在讨论对其有影响的决策时，应事先征求这些组织的意见(第14条)。此外，ICPR可以将相关非政府组织接纳为观察员，观察员可以全程参与ICPR的大部分会议，但是没有表决权。2008年5月，来自环境、工业、航运以及饮用水行业的17个非政府组织已被列入其中。

莱茵河行动计划于2000年结束，莱茵河部长会议于2001年1月29日通过了名为“莱茵河2020”的第2个行动计划，包含4个方面的目标和措施:生态系统改善、防洪、水质以及地下水。“莱茵河2020”在很大程度上是老莱茵河行动计划的翻版，并无明显变化。而WFD则显得更为重要。

2.7 WFD 的实施

欧盟从1996年开始讨论 WFD，于2000年12月22日正式颁布。WFD制定了欧洲水管理的框架，并对现有的许多水指令进行了补充，其主要目标是利用流域管理制度在2015年前使所有欧洲水体达到“良好状态”。成员国必须确定本国河流的流域边界，并划分流域区的管理范围。所有的流域区必须制定6 a一度的流域管理规划以及各种措施方案。此外，在执行WFD的过程中，成员国必须鼓励“所有利益相关方积极参与”，在规划制定过程中必须确保进行3轮咨询(第14条)。

WFD给莱茵河流域国家带来了巨大的挑战。与其他行动计划不同，WFD具有法律约束性。欧盟成员国必须将这些指令转换为国家法律且正确实施，否则将会被处以巨额罚金。在莱茵河流域正确执行WFD，要求流域内所有欧盟国家就环境目标达成一致，制定并协调相应的国家计划措施，并最终实现目标。为了方便必要的国际合作，流域内所有国家(除意大利外)的水利部长在2001年召开的第13次莱茵河部长会议上达成协议，成立了莱茵河及WFD协调委员会。同时，ICPR秘书处兼作该协调委员会的秘书处。

当时，包括瑞士在内的所有流域内国家，都支持并着手实施WFD，因为第1个流域管理规划必须在2008年12月前起草完毕。此外，执行2007年10月23日颁布的最新《欧盟防洪指令》的准备工作也在进行之中。

3 国际合作成效

战后莱茵河国际合作取得了巨大成功，水质得到了较大改善，这些都归功于ICPR。ICPR是20世纪90年代成立的几个欧洲流域委员会的典范。特别是，莱茵河行动计划被视为一个巨大的成就。尽管莱茵河行动计划没有法律约束力，但是，这个计划的大部分减排目标都已经实现:33组物质已经达到或者优于规定的标准。其中，13组物质几乎达标，另外12组物质的浓度非常低，化验时无法检测到。仅有7组物质的减排目标没有实现。

然而，莱茵河行动计划中这种商业化的做法并不能完全解释水质改善的原因，事实上，在该行动计划通过前，水质已得到较大改善。此外，欧洲在经济等诸多方面的合作也推动了莱茵河水质协议的达成。另外，从20世纪70年代开始，WFD产生了巨大的影响。先后通过了危险物质指令，达成了化学品公约。然而，必须注意到，由于英国1983年之前一直阻止通过包含具体排放标准的子指令，因此，将化学品公约与危险物质指令联系在一起，可能延缓了莱茵河行动计划的进展。其他重要的欧盟指令包括《综合污染防治指令》、WFD以及近期的《洪水指令》。后两个指令目前已经纳入莱茵河国际合作议程。

除ICPR与欧盟外，其他一些国际组织和论坛也在莱茵河管理中发挥了作用。水质问题在大马哈鱼委员会框架下被首次提到国际议程上(1922年);在1963年ICPR正式成立之前，莱茵河上游的康斯坦茨湖成立了保护委员会;莱茵河的两条支流摩泽尔河和萨尔河，也成立了保护委员会。此外，1984年后，召开了几次北海部长级会议。其中，1987年召开的第2次会议上通过了北海行动计划，该计划仿效莱茵河行动计划并确定了50%的减排目标。在1990年召开的第3次会议上，对汞、镉、铅以及二恶英的减排目标被提高到70%。这些目标随后均通过ICPR在莱茵河流域实现。

从严格意义上讲，除欧盟以外，各国际组织都是政府组织，各国际论坛也都是由这些政府组织组成的。他们的所有决议必须得到成员国的一致同意。同时，各个成员国必须制定政策和制度执行这些决议，以表明国家这一层次的重要性。

从20世纪60年代后期开始，人们的环境意识不断增强，这也促成了环境非政府组织的各种活动，而这些活动又进一步增强了环境意识。在荷兰，值得关注的是由清洁水环境基金会启动的各种法律程序。这些法律程序周期长、成本高，效果不明显，但确实使莱茵河的水质问题受到了广泛关注。其他相关活动还包括:1983年，荷兰11个环境非政府组织在鹿特丹组成了国际水法庭。但是，使莱茵河水质问题再次受到强烈关注的因素却是桑多兹火灾。

环境意识的不断增强也使成本和利益分配更加平均。上游国家常常对减少用水或水污染缺乏兴趣，因为他们不得不分担下游国家的成本并与他们分享利益。然而，应当注意的是，生态恢复措施不仅有利于当地的生态系统，而且有利于流域内所有国家。

另外，荷兰的数家自来水厂采用了清洁水环境基金会启动的法律程序，或者自己的法律程序。此外，从1951年开始，这些自来水厂自发地在国内和国际两个层面上进行广泛游说。

最后需要提及的是工业的作用。据报道，流域内化学工业所采取的措施比国家法定标准更加严格。可能与法律程序、国内立法、公共关系以及各公司为帮助遵守国内立法和改善公共关系而成立环境部门的活动有关。工业部门也在实施措施的过程中得到了新环境技术部门的支持。即使完全不采取任何措施，莱茵河流域的重工业越来越少，排放量也会减少。

综上所述，莱茵河水质的改善是很多因素共同作用的结果，ICPR则发挥着非常重要的作用。ICPR没有决策权，它提供的是1个磋商平台，信息交换及信息传播的平台。ICPR协调成员国进行监测和研究，指导并报告各种协议的执行情况，为莱茵河国际管理提供了事实依据。

4 值得借鉴的经验

重视流域管理的经济、社会和政治环境的重要性。莱茵河流域国际合作的进展和成效取决于各种因素，如区域经济合作、国内立法、局部利益、非政府组织的活动、不断增强的环境意识、技术革新及灾难。其他的重要背景因素还包括国际捐助机构的活动、国家政府的内部差异等。

莱茵河流域经验同时也证明了跨国流域委员会的有效性，但对流域管理机构这一方案支持率很低。荷兰一直试图将ICPR变成莱茵河国际管理机构，但这种做法在政治上没有可行性。此外，莱茵河国际管理机构可能会与各个国家管理机构产生难以协调的问题。该流域仅有的跨国流域管理机构为莱茵河航运中央委员会，职责范围远不及ICPR。世界上大部分流域管理机构的管理范围都较窄，且执行的都是具体的任务。

由于背景因素的重要性，莱茵河流域的经验无法简单复制，战后在欧洲西北部适用的方法不一定在其他背景条件下起作用。例如，莱茵河行动计划在该流域的成功是因为各国政府承担的政治和社会压力，大大地弥补了该计划无法律效力的弊端。在有些国家则不可能具备这样的条件。

莱茵河经验没有提供一种万能的解决方案，但提出的需要解决的问题值得思考。例如，不能断定这种无法律约束力的协议一定优于具有法律约束力的协议;但在某些情况下，这种协议效果可能更好。莱茵河经验表明了背景因素的重要性，同时也提供了清单。该清单可以用其他案例研究确定的重要因素进行补充。其中的许多因素已超出了任何利益相关者的控制，但可在一定程度上对这些因素产生影响。综上所述，莱茵河流域的水质治理经验在一定程度上可供其他流域借鉴。