非洲水资源管理及其对我国的启示

李立新 严登华 郝彩莲 耿思敏，3 尹 军

(1.东华大学环境科学与工程学院，上海 201620;2.中国水利水电科学研究院水资源所，北京 100038;3.中国海洋大学环境科学与工程学院，山东青岛 266100)

非洲水资源具有水资源匮乏和人均占有量低的特点，在水资源利用和管理中，取得了显著的成效，同时也存在明显不足。本文将对非洲重要河流尼罗河和典型国家埃及、南非的水资源管理经验以及存在的薄弱环节进行系统剖析，结合我国水资源管理的现状和存在的问题，总结出非洲水资源管理中的特色经验对我国的启示，以期为我国水资源管理体制和机制的革新与发展提供参考。

1 尼罗河流域水资源管理模式

尼罗河流域在水资源开发利用方面并未形成沿岸所有国家联合制定的协议，目前沿用的是非洲殖民统治时期签署的《尼罗河水协定》，即1959年，埃及和苏丹签订协议，确定二者3∶1的水资源分配规则，埃及和苏丹分别享有555亿m3/a和185亿m3/a的尼罗河水资源份额［1］，同时否认了沿岸上游国家的水资源开发利用权。而流域上游国家多为世界级贫穷国家，有通过水电开发，摆脱贫困，发展经济的强烈诉求，因此，这一协议成为了半个多世纪以来沿岸各国水争端的起因。

基于尼罗河为跨界河、水资源有限、分配和开发利用不均、流域国家贫穷及环境恶化的现状，注定了其流域水管理的跨界性和复杂性，需要国家间的广泛合作。尼罗河流域国家为求发展正逐步地放下分歧，积极加强谈判和协商，于1999年成立了一个代表流域共同利益的临时流域管理组织，即尼罗河流域倡议行动组织(NBI)，并以此为核心形成了基本的管理框架，开创了尼罗河水资源流域跨界协商管理的新开端，为发展流域国家社会经济，保护流域生态环境，缓解和解决流域水纷争做出了极大的贡献。

1.1 管理模式及成效

1.1.1 管理模式框架

尼罗河流域水资源的基本管理模式框架是以一个政府间合作机构为核心，两大战略行动规划为基础，流域沿岸国家开展的合作项目为支撑的水资源跨界协商合作管理模式(图1)。

图1 尼罗河流域水资源基本管理模式

由布隆迪、刚果、埃及、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、苏丹、坦桑尼亚和乌干达9个尼罗河流域沿岸国家所组成的NBI，自1999年成立至今，坚持以“促进沿岸国家公平共享尼罗河水资源，实现社会经济的可持续发展”为目标，其下设3个子机构:尼罗河部长委员会(Nile－COM)、尼罗河技术咨询委员会(Nile－TAC)及尼罗河秘书处(Nile－SEC)，分别负责政策项目的制定规划和融资工作，项目评估和技术咨询，以及行政、财务和后勤工作［2］，3个部门分工合作、相互协调，确保成员国间水资源协调管理及流域信息共享。

在NBI总体规划和指导下，逐步开展了两大战略行动规划，即共同远景计划(SVP)和辅助行动计划(SAP)。SVP共8个项目，其中除水资源管理项目和区域电力贸易项目处于实施阶段，其他6项皆已完成;SAP包括东尼罗河辅助行动项目(ENSAP)和尼罗河赤道湖区辅助行动项目(NELSAP)。尼罗河两大战略行动规划在全流域的框架下创建有利的合作投资开发环境，从而分区域分阶段高效实施项目行动。

1.1.2 管理成效

在NBI和流域各方的共同努力下，十多年来，沿岸国家在水资源管理协商合作方面取得了显著成效(图2)。可以说，NBI的成立是尼罗河水资源管理上历史性的转折。尼罗河沿岸国家从过去仅仅关注本国利益采取单方面的水资源开发行动，到目前逐步加强信任，保持持续的合作伙伴关系，实施了一系列水资源开发、管理和生态环境保护的国家间合作项目，致使每年尼罗河灌溉和发电的直接经济效益达70～110亿美元(未包括基础设施投入与运作费用)［3］。流域的跨界协商管理在一定程度上使流域沿岸国家资源和社会经济利益得到有效的分配，产生了持续的经济价值。

图21999～2010年尼罗河水资源管理协商合作活动

1.2 管理经验及存在的问题

1.2.1 管理经验

(1)以流域为基础机构的建立与决策规划的制定。尼罗河为跨界河，若无良好协调各国关系的流域机构，水资源的和平开发利用也将难以实现，历史上尼罗河国家为水而战的事件曾多次发生。而NBI自成立10余年来，从流域共同的利益出发，广泛筹措资金，成功推进了SVP和SAP行动项目的协商规划和顺利实施。

(2)利益相关者参与，公平共享信息资源。使利益相关者代表参与到水资源管理的各个环节中，保证了流域内不同利益主体的意愿得到合理表达。同时，流域各国在流域范围内共享降水蒸发、土地利用及社会经济的数据资料。这些既体现了公平共享的原则，也使水资源管理呈多目标多方向发展。

(3)公平分配水资源，促进流域协议签署。过去流域各国各自为政，水政策的规划和实施也仅限于本国，而1959年的《尼罗河水协定》并不是流域所有国家共同意愿的表达。2010年5月，尼罗河上游的埃塞俄比亚、坦桑尼亚、乌干达、卢旺达和肯尼亚等国签署了关于重新分配尼罗河水资源的《尼罗河合作框架协议》。该协议的成功签署显示出尼罗河水量分配和开发进入了一个新的阶段，同时也促使建立永久的流域管理组织(委员会)成为可能。

1.2.2 存在的问题

随着全球气候变化导致尼罗河流域的持续干旱，人口激增，河流水质污染加剧，加之流域各国发展本国经济的强烈诉求与当前水资源开发利用和分配严重不均的矛盾，尼罗河水资源供需矛盾势必更为凸显，协商管理更为艰难。以上均表明尼罗河水资源管理中依旧存在诸多无法回避的死结。

(1)尼罗河水协定方面。1959年签订的《尼罗河水协定》，其合法性备受争议。流域10个国家中有8个国家并未参与到尼罗河的水资源分配中去，这显然是不合理的，已独立的尼罗河上游国家是否还有义务遵守其在殖民统治时期签订的协议值得商榷，同样，对于2010年流域上游国家签署的《尼罗河合作框架协议》，是在未经流域下游埃及、苏丹参与的条件下签署的，其合法性同样值得商榷。

(2)尼罗河流域管理组织方面。目前的NBI是临时性过渡组织，无法颁布长效的水资源管理法案，流域项目的制定和实施难免受到影响。

(3)信任建设方面。流域各国当前并未达成真正的互信互利，而《尼罗河合作框架协议》又一次加深了上下游国家相互猜忌、日趋紧张的水资源形势，使上下游国家间信任降低。

2 埃及和南非水资源管理模式

2.1 埃 及

埃及位于尼罗河下游，人口7778万，属热带沙漠气候，干燥少雨且时空分布极不均，开罗以南地区年降雨量几乎为零［4］，而地面蒸发量达1020 mm。年人均水占有量仅900 m3。埃及对尼罗河水资源依赖程度大，有555亿 m3由尼罗河供给，其余依靠降雨、地下水及废水回用补给。农业类型属灌溉农业，农业是国家最大的用水户，国家现有耕地面积357万hm2，预计到2017年耕地面积将增加到504万hm2，农业年用水需求将达到 670亿 m3［5］。然而，到21世纪50年代，埃及部分地区旱季(4～9月)降雨量将比现在的平均水平减少20% ～25%，温度将上升 2 ～2.75℃［6］，因此，埃及未来将面临更为严峻的水资源短缺的挑战。

2.1.1 管理模式

埃及政府通过颁布水法，对地表水和地下水实行统一分配，并且，国家水研究中心成立了尼罗河水战略研究小组(NWSRC)，建立了水资源综合模型(IWRME)，并与意大利合作开发了决策支持系统(DSS)［7］，为制定的水政策和规划进行综合评估。进而，兼顾水法、水价、水权、水质、节水、多种水资源的综合利用、水利工程及调水工程的开发建设等方面，制定合理有效的中长期水资源规划，并依法进行监督和管理，形成了完整、系统的水资源开发利用的统一管理模式。

2.1.2 管理经验

埃及政府以增水、减污两大需求作为出发点和落脚点，推进非工程与工程措施同步实施，有效促进了水资源的统一分配和综合管理。

(1)制定综合水法，设立梯度水价。埃及水资源综合管理立法已有30多年的历史，1975年，埃及就颁布了首部综合用水法规，并根据用水用途和用水地区的不同，设立梯度水价。农业用水一直实行免费制度，城市居民用水采取收入高的住宅区水价高，反之则低，有的甚至只是象征性地收费［8］，调节水资源合理利用。

(2)水管理权交予农民，促进节水技术研发和推广。自1996年开始成立农民用水者协会以来，国家将农业灌溉的各级渠系交给用水者协会管理，并负责节水灌溉技术的培训及渠系维护运行等，其费用由农民根据作物灌溉面积分配负担［9］。把水管理权交予农民，这样既调动了农民管水的积极性，又保证了农业先进基础设施和灌溉技术的研究与应用。同时，积极实施国家灌溉系统改进项目，将传统漫灌改为喷灌、滴灌系统，有效提高了农业灌溉效率和农田灌溉面积，从而节约了水资源利用量，增加了农作物产量。

(3)推行旱作农业，综合利用多种水资源。通过减种水稻的种植面积，改种小麦、玉米、甜菜等耗水少的作物，并对水稻等耗水量大的农作物，政府采取加大进口的举措，达到了增水的效果;综合考虑不同用途水，开展农业排水、工业、生活污水的处理与回用，并积极开展非常规水资源(雨洪水和海水淡化)的开发，加强多种水资源的综合利用。

(4)推进水利、调水工程建设，增加可耕地面积。埃及于1970年修建阿斯旺高坝，高坝起到了优化尼罗河水资源配置的作用，有效控制了尼罗河河水泛滥，在水力发电、农业灌溉、养殖及航运方面均给埃及带来了极大的经济效益。为解决埃及人口多、耕地少的问题，政府实施了大型的调水工程，即和平渠工程和新河谷水渠工程。其中，和平渠工程的实施可新增25万hm2耕地，为150万人提供生活用水，有效缓解了埃及粮食短缺境况［10］;而新河谷水渠工程则建立了新的人口聚集点，缓解了城市人口压力。

2.1.3 存在的问题

尽管埃及水资源综合管理成效斐然，但未来仍受诸多关键因素的牵制。人口持续增长是首要因素，预计到2025年埃及人口将达到9500万人，按照当前水资源供给量，到时年人均水资源量将为730 m3，年单位国土面积水资源量仅为7 m3/km2，人口将成为水资源政策法规制定实施的决定性因素之一。另外，土地资源的利用也是影响水资源管理的另一重要因素，埃及可居住和耕作的土地面积仅为5%，尽管埃及一直致力于治理沙漠，扩大耕地面积，实行人口迁移项目，可短时期内西部沙漠地区的经济发展水平低，迁出的人多数很快又迁回到东部，人口并未得到有效分散。近些年来，埃及阿斯旺高坝的负面影响问题日益引起全世界的关注。高坝的年输沙量增加到1.4亿t，淤积的泥沙减少了河道排洪能力，加大了水量蒸发损失，加重了河岸水土流失、土地盐碱化及水质恶化等生态环境问题［11－12］。

2.2 南 非

南非位于非洲大陆最南端，属半干旱国家，年内降雨量时空分布不均，夏季多雨，冬季干燥，地区分布上从东部向西部逐渐减少，年平均降雨量450 mm，由于降雨量较少，河流具有水位季节性变化大、枯水期长的特点，加之仅有8.6%的降雨量可以被利用，地下水成为南非多数地区全年供水的唯一可靠来源，全国地下水储量为190亿 m3，年人均可利用量为1200 m3，因此，如何使有限的水资源发挥持续的效益同样是摆在南非人面前的最大难题。

2.2.1 管理模式

南非水资源管理经历了由针对点的管理到全面统一化水资源管理的发展过程，由于种族歧视，南非政府过去仅为白人提供供水服务，占全国人口1/3的黑人居民得不到清洁的水资源。经过政治体制改革，政府颁布了新的水法，对水资源进行流域统一化的管理，使每个水用户的利益得到有效保护。

2.2.2 管理经验

(1)建立和完善水法，保障水资源依法管理。自1956年颁布首部水法起，南非政府一直致力于水法规的建立和完善。1998年颁布的新的南非国家水法备受世界赞誉，新水法为保证水资源公平、有效、可持续的利用，废除了过去的河岸所有权，规定了水资源由国家统一分配和管理，通过立法举措实行收入阶梯水价和最低用水定额的水价标准，每户每月可免费使用水6000 L，超出的部分采取高价标准，以此平衡用水需求，加强水资源依法管理。

(2)建立分级管理体制，实行统一化管理。南非水水资源管理机构分为3级，即国家、区域、地方，分别为水利林业部、流域水委员会及地方政府部门。3级管理机构间纵向上并无职能交叉，责任较清晰。而政府、用水者、自来水公司有着明确的关系，自来水公司从政府购买水资源开发权限，经净化处理后重新卖给政府，政府则向用水者收取水费，这样自来水公司与用水者并无直接联系，便于政府对水供应进行统一管理。

(3)地下水管理保护与评估手段并举。针对地下水资源管理，南非政府在实行严格法律保护的同时，进行水资源最低储备量的系统评估，在储备量未评估之前，该区域地下水资源均不会被批准使用，这样可以防止地下水的过度开采和不当使用。

2.2.3 存在的问题

南非的水管理为分级分省管理体制，而对于自然流动的河流显然存在其弊端，因此，南非也在积极进行水资源体制改革，将过去行政区域管理向流域管理进行转变，计划用20 a时间，在9个省建立19个针对流域的管理机构，而目前并未形成完整的中央政府和流域机构的管理结构框架，彻底的改革仍需较长时间［8］。同时，由于频繁的干旱，南非水资源供给严重不足、粮食产量下降和公共健康受到威胁的问题还有待解决。

3 非洲水资源管理对我国的启示

我国目前水资源管理实行的是流域与区域相结合的管理模式，流域管理机构与地方机构存在分工不明，职能不清，流域机构无实权的问题，而最广大的参与者，即普通水用户的水资源管理的参与权被忽视。同时，流域综合管理配套法规不健全，管理体制不协调，机制不灵活，管理手段匮乏，缺乏合理水价体系，监督约束机制薄弱则导致了我国水资源管理出现无法可依，有法不依，水资源规划无法完全有效的落实，公共节水意识淡薄，浪费现象严重等诸多问题［13－14］。

3.1 流域水资源管理模式

(1)强化流域机构权力，实现流域跨界管理。尼罗河同我国的长江、黄河等皆系跨越多地区的流域，我国应强化流域管理机构的权力，打破行政界、部门界，实行全流域跨界管理，由流域管理机构对地方行政机构实行直接统一管理，促进流域发展和保护的总体目标得以有效开展和实施。

(2)加强公众监督，保证用水者权力。应着重落实普通的用水者参与和公众监督权力，而不是流于口号和形式，这样既可保证水资源管理政策规划的科学制定，也可保证其在用水者中顺利开展和执行。

(3)完善补偿机制，实行流域共同发展。由于我国河流多发源于西部山区，区位自然地理条件导致其经济发展较东部地区相对落后。而同时西部地区又承担着水源生态环境保护的重任，下游发达地区应对牺牲发展机会保护水源的上游西部地区给予一定的资金和技术补偿，协助上游地区结合区域实际寻找经济增长点，并提供先进的技术和资金支持，实现全流域的共同发展。

3.2 国家水资源管理模式

埃及、南非与我国均为缺水国家，在水资源方面有许多相似之处，都具有降雨时空分布不均，年人均水资源量及可耕地面积少的特点，因此，埃及、南非水资源管理的部分经验值得我们借鉴吸取。

(1)建立流域水法，调整水价体系。目前，我国并无一部专门的流域管理法规，应依据七大流域水资源不同特点和发展规划，建立各自的流域水法，并落实到每个流域管理机构依法管理。其次，可适度调节水价，根据不同省市水资源和经济具体情况，划分不同级别的月人均或户均用水定额区间，规定不同区间单位体积的水价(应包含水源净化、输送、处理回用等设施运行费用及一定的利润)，根据居民实际用水量所属用水定额区间收取水费，并采取适度的奖励和水价补贴措施，这样有助于改变人们不良的用水习惯，遏制过度的水需求。

(2)转变生产结构，加强农业节水。应引导农民转变传统的农业生产结构，种植效益高且耗水量少的作物，从而逐步降低农业用水占总用水的份额，提高农业产值。并可借鉴埃及用水者协会的有关经验，由国家购买大型先进农业基础设施，逐步将农业基础设施使用和管理权交予农民，由农民承担设施维护维修费用。农民也可自行购置节水生产设备，国家予以适当的补贴。

4 结语

我国应从具体的水资源国情出发，辩证借鉴非洲的水资源管理经验。应抓住经济增长方式的转变、产业结构重要调整这一契机，推进水资源管理体制革新，强化流域机构权力，加强公众监督，创新管理机制，完善补偿机制，调节水价体系，促进流域水资源公平共享，以实现我国水资源社会、经济和环境效益的包容性增长。

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