浅谈我国农村水务管理模式

□杭 东

一、我国农村水利管理现状

（一）农村人口饮水安全形势

随着农村经济的发展，城镇化、工业化程度的不断提高，工业排放、生活排污不断增大，农村人口饮水安全形势不容乐观。按照水利部和卫生部制定的《农村饮用水安全卫生评价指标体系》，我国农村供水的总体水平不高，农村饮用水符合农村饮水卫生准则的比例为66%，还有34%的人口饮用水达不到要求。这对全面建设小康社会，提高农村人民群众生活水平是一个很大的挑战。

一些已建成饮水工程的乡镇及村屯，产权管理主体没落实，管理责任不明确，相当一部分工程有人用无人管，特别是村屯的供水工程，水价过低，有的就是免费供水，工程无人、无钱维护。

（二）农村水利基础设施

农田水利基本建设发展很不平衡，山区、沿海地区差别很大。有很大一部分地区农田水利防洪排涝标准还相当低，不足5年一遇；有不少土地还是引不进、灌不上、排不出的“实心田”；渠系配套差，存在“用不出水”的问题，基本上还是靠天吃饭；建设缓慢，存在“无水可用”的问题。目前小型农村水利基本上处于“吃老本”状态，灌排设施不全，工程老化失修，运行效益衰减，不但难以支撑农业的进一步发展，而且也不利于水资源的可持续利用。

（三）农村水利建设

近年来，全国各地不断遭受干旱、洪涝灾害的袭击，河道断流、水库干枯、农田龟裂、数以万计人口的饮水告急。各级财政对农村水利工程投入十分有限，中央对水利的投入重点主要是大江大河重点工程以及大中型水库除险加固和灌区骨干工程续建配套改造。地方对农村水利工程的投入只是“杯水车薪”。

（四）农村生态和水环境

一方面，农村水土流失尚未得到有效遏制，边治理边破坏的现象依然存在；另一方面，农村的水环境不断恶化，不但沟渠、河道遭受工业废水和生活垃圾的污染，而且化肥、农药、除草剂、农膜的大量使用造成的污染也十分严重。

（五）农村水利管理体制

长期的计划经济体制，造成农村小型水利工程重建轻管现象十分严重，影响群众参与工程建设与管理的积极性。

二、农村水利管理的几种模式

（一）日本模式

日本自古至今一直延续着能够充分调动农民的自律机能及自我管理能力的自治型水管理，存在着反映共同利用、协同管理原则的农民用水管理组织——村落共同体、水利组合、土地改良区等。随着农业现代化的实现，大规模、高技术含量的农业供水系统的形成，又出现了信托型水管理的新形式。在信托型管理体制中，设施的所有权归国家，管理权委托给专业技术工作者，使用权归广大用水户，用水户之间仍有用水合作组织，履行保护农户利益，反映农民要求，对管理者进行监督的职能。信托型管理模式的所有权、管理权、使用权的各得其所，向人们展示着现代化大型农业水利设施管理的新途径。

（二）韩国模式

韩国最早于1908年成立了第一个水利组合，现代大规模、高技术含量的农业水利设施由农业基础公社（KARICO）管理；受益面积在5～10公顷的小区域的农村水利工程，由各村落的水利管理组织“水利契”进行管理。

（三）台湾模式

台湾的农田水利管理主要分为两大主线，一是农业水利业务的行政主管机关——行政院的农业委员会，另一个是农民用水合作组织农田水利会。前者主要制定政策，对农田水利实行经费补助、业务指导和监督；后者则主要对农田水利设施进行具体的运营管理，提供专业的农业土木技术服务，保障农民的用水权益。

我国农村水利管理体制与运行机制的改革实践与其他国家相比具有特殊性：1.农村水利资产的形成历史十分特殊；2.面临着从计划经济向市场经济转变的特殊转型期；3.面临着农业产业化潮流与加入WTO 对农业产生冲击的特殊背景。

三、农村水务一体化管理

日本、韩国的农业条件与我国相类似，在总结日本、韩国及台湾地区的做法与经验的基础上，借鉴其农村水利管理模式，实行农村水务一体化管理，对防洪除涝、农村生产生活用水、供水、排水、污水处理与回用、水环境、水生态等一系列涉水事务进行统一管理。

（一）水务一体化的概念与内涵

“水务”一词是从国外水务公司名称翻译演化而来的，如英国的泰晤士水务集团公司等。国外水务公司的服务从最初的供水扩大到水净化处理、供水管网、排水、污水处理、防洪排涝等，有的甚至扩展到能源、交通、垃圾处理等。“水务”一词的含义也逐渐从“供水服务”扩展到“涉水事务”。目前我国使用的水务概念有别于水务公司的服务形式，也不同于把由一些部门分别进行治理的城市防洪、城镇供水、排水、污水处理、航运等方面的事务简单地划归水利的治理范畴，而是指以水循环为机理、以水资源统一治理为核心的所有涉水事务。

（二）实行农村水务一体化的必要性

1.适应农村经济发展和城镇化程度提高的要求

随着新农村建设步伐的加快，农村人民生活水平显著提高，用水需求迅速扩大。由于用水量的增大，废污水排放量相应增加，对供水、排水能力的需求必然扩大，对水环境的要求进一步提高，水资源供求的矛盾还将加剧。未来农村的发展，已经不仅仅要考虑生活、生产用水，同时应考虑生态用水。从长远分析，城乡供水矛盾、洪涝问题、水环境恶化等安全问题将对新农村建设和农村水利现代化进程产生制约作用。如果水环境没有得到有效治理，河网水质没有得到改善，污水得不到循环利用，水资源的紧缺将制约农村经济的发展。因此，要树立水资源紧缺的危机感和加强水资源统一管理的紧迫感，把节约用水放在突出位置，大力推行节约用水措施，发展节水型农业，建设节水型农村。

2.适应农业产业结构调整的要求

原来农业生产主要追求粮食产量，以种植水稻、小麦、油菜为主，所配套的水利工程是为了满足粮食作物生长需要。但是，随着农业产业结构的调整，蔬菜、瓜果、苗木、花卉等灌溉、除渍和抗旱的标准与原有的设施不一致，要求更高。而且农业产业结构调整是市场化行为，一家一户生产模式缺乏统一规划、统一建设、统一调整，给农村水利的配套建设带来了困难。

3.适应传统水利向可持续发展水利转变的要求

当前我国已经进入经济全面发展、城市化进程明显加快的新的发展阶段，与此同时，洪涝灾害严重、水资源供需矛盾突出、水环境恶化等水资源问题也日益成为制约我国经济社会可持续发展的主要因素。单纯建设、维护与管理水利工程的传统水利已不能适应经济社会可持续发展对水利工作的新要求，必须在搞好水资源的治理、开发、利用的同时，特别重视水资源的配置、节约、保护，以水资源的可持续利用支持社会经济的可持续发展为目标，以提高用水效率为核心，建设节水防污型社会。

(三)管理体制与机制

1.管理体制

在管理制度上探索一条符合农村实际的科学办法，改革原有的农村水利工程管理体制和运行机制，大力推进以农民用水者协会为主的用水户参与管理形式等。

在农用水资源管理上逐步确立水权制度，建立农业水权市场，用经济杠杆实现水权的转移。同时，加快农村水务一体化进程，为农用水资源的优化配置提供制度保障。在工程管理上，大力推广多种形式的用水合作组织，鼓励用水户参与灌排管理。产权制度要有所创新，努力做到产权明晰，变责任管理为经济合同管理。在用水制度上，以水价改革为重点，加快建立符合社会主义市场经济的水价体系。

2.管理组织

转变管理体制，以村为单位成立农民用水者协会，实现农村水务的“一家管水”或“一龙管水”。农民用水者协会是由农民用水户共同参与的群管组织。通过政府授权将水资源、水服务、水环境以及防洪除涝的管理和工程设施使用权部分或全部交给用水户自己民主管理，负责斗渠以下水利工程管理、水费收缴、水事纠纷调处等工作。用水者协会规范产生、职责明确，实行民主决策、民主管理、民主监督，是实现农村水务一体化的有效管理模式。

3.管理措施

切实加强管理，大力推进机制创新，探索工程管理新形式。实行农民用水者协会管理，加强计划用水，实行供水计量收费，实现农村水务管理工作健康发展和农村水资源开发利用的良性循环。坚持遵循市场经济规律的原则，权责利相统一的原则，有利于节约用水的原则，水费公平负担的原则。通过改革，建立起与市场经济体制相适应，产权明晰、权责明确、高效灵活的农村水务一体化管理体制和运行机制，实现水资源的优化配置和高效利用。

（四）农村水务一体化实施步骤

由于我国各地社会经济发展水平和城市化进程客观上存在着差异，在主观认识和决策上也不尽一致，故在实施农村水务一体化管理改革中，要因地制宜稳步推进。根据我国实际情况可分为三种类型地区：

第一类地区：经济发达地区，实行农村水务一体化管理，可一步到位。

第二类地区：经济欠发达地区，可两步到位。先实现城乡防洪、排涝、供水、节水、排水和水资源保护等一体化管理。待条件成熟后，再向供水排水、污水处理及回用一体化管理的高级形态过渡。

第三类地区：经济落后地区，可先实现地表水和地下水、水量和水质两方面的统一管理，在此基础上视实际情况，可像第一类地区一步到位实行水务一体化管理，也可像第二类地区那样分两步推进水务一体化管理。

四、结语

农村水务一体化管理是一种新生的水资源管理体制，实现了水资源的优化配置。它是建立统一的水资源管理体制的有效模式，是农村经济与社会发展可持续发展的需要，对社会主义新农村建设、农村水利现代化建设和节水型社会建设具有重要意义。