《动物防疫法》在实践中的逐条应用(1)

姚源锋

(广西壮族自治区动物卫生监督所，广西南宁 530001)

在上一期，笔者主要谈了如何从法学理论角度来认识《动物防疫法》，这只是立足某一角度的小视野范围内形成的观点和看法，并不一定具有普遍适用性。笔者是“过来人”，知道仅有宏观认识是不够的。在基层，同仁们更希望的是想知道《动物防疫法》如何具体实际应用的。为此，笔者侧重从动物防疫工作实际，逐条对照《动物防疫法》的规定，谈谈个人的理解和意见。当然，难免挂一漏万，同样并不一定具有普遍适用性，仅供参考。

一、关于动物防疫立法目的的实践应用

《动物防疫法》在第一条明确了立法目的，即一是为了加强对动物防疫活动的管理；二是为了预防、控制和扑灭动物疫病；三是为了促进养殖业发展；四是为了保护人体健康；五是为了维护公共卫生安全。可以看出，《动物防疫法》确立了5个立法目的。但不管目的多寡,其任务都是一个统一的不可分割的整体，即目标是一致的。一部法律一旦确定了目的，那么，立法者在立法时就要更多地考虑如何设计出一套确保“目的能够实现”的法律规则和法律制度；执法者在执法时就要考虑如何依法作为，才能达到“立法目的”要求的效果；司法者在裁决时就要考虑所裁决结果是否与立法目的相符，是否侵害了法律要保护的法益等。

在实践中，由于第一条法律规定的字面意思表述直白，人们都认为容易理解而忽视其重要作用。几年前，某电视台曝光了一个定点屠宰场明目张胆给屠宰牛注水的事件。摄像镜头下，驻场实施动物检疫的带班领导说：“注水肉不归我们管！”记者紧问：“不归你管，那你来这里干什么？”回答：“搞屠宰检疫！”记者再问：“检疫的目的是什么？”该带班领导瞠目结舌、吱吱唔唔半天说不出一个所以然。最后，该带班领导因这事件背了个撤职处分。这个事例留给大家的启示是：该带班领并没有真正理解《动物防疫法》的立法目的——保障消费者食肉安全，从而保护人体健康！从职责分工来讲，“注水肉”确实不是畜牧兽医部门的管理职责范围，但作为一名国家公职人员、领导干部，难道不应该有制止、反映、通报这样不法行为的义务吗？所以不能对公众说“不关你事”！退一步来讲，如果该带班领导当时能够把《动物防疫法》第一条的核心内容背下来，也就不会在镜头下瞠目结舌、说不出话来了。

另外，《动物防疫法》第一条在实践中“引用”得最多的，恐怕就是在制定有关规章制度、管理办法、撰写工作总结、工作报告等方面了。只有深刻理解了《动物防疫法》的立法目的，才能确保在执行《动物防疫法》时，做到有的放矢、依法作为、不偏离立法航向。

二、关于《动物防疫法》适用范围的实践应用

法律的适用范围，也称法律效力范围，包括法律的时间效力、空间效力以及法律对人的效力。法律的时间效力即法律从什么时间开始发生效力和什么时间失效；法律的空间效力又称法律适用的地域范围；法律对人的效力，即法律对什么人及其什么行为适用。《动物防疫法》第二条规定了“本法适用范围”。

在工作中，笔者经常接到本地区县级动物卫生监督所的请求协调事项：一是生猪在甲省被扣，因为没有“动物防疫条件合格证”；二是生猪在乙省被扣，因为没有“非疫区证明”；三是生猪在丙省被扣，因为没有“瘦肉精”检测报告，等等。于是，笔者便与对方动物卫生监督执法机构沟通，问：依据什么要查这些“证”。回答：依据本省上级部门的文件规定。笔者进一步问：《动物防疫法》第二条明确规定“本法适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动”，全国范围内都要共同遵守、严格依法、统一执法标准，《动物防疫法》在哪一条规定动物必须持有“动物防疫条件合格证”、“非疫区证明”、“瘦肉精”检测报告才能经营、运输、屠宰？至此，凡思想认识到位的动物卫生监督机构都会自觉纠正；对拒不纠正且做得过分的，只有鼓励管理相对人提起行政诉讼，走法律途径寻求救济。凡就具体行政行为(扣生猪)提起行政诉讼的，一般都得到了人民法院的支持。

另外，广西毗邻越南，由于境内外价格差异，边境地区走私动物、动物产品入境的违法行为时有发生，边防武警截获了非法入境的动物、动物产品之后向地方移交，地方政府领导总是在潜意识里认为“畜禽归兽医部门管”，于是责成动物卫生监督机构去“补检”、无害化处理。当地动物卫生监督机构感到很无奈，寻求解决之法。笔者给出建议的核心内容是：首先，依法治国、依法行政是当前的大环境、大趋势。第二，既然是依法，那么依照《动物防疫法》第二条第二款的明确规定：进出境动物、动物产品的检疫，适用《中华人民共和国进出境动植物检疫法》。第三，法律规定得不具体的是“泛指”，规定得具体的是“特指”，而《动物防疫法》第二条第二款是“特指”规定。因此，进出境(包括过境)动物、动物产品的检疫不适用《动物防疫法》，而适用《进出境动植物检疫法》。第四，动物卫生监督机构不是《进出境动植物检疫法》的执法主体，政府责令其对非法入境的动物、动物产品“补检”、无害化处理，按照法律程序根本走不下去，截获机关应当按照规定就近移交当地出入境检疫检验部门或者海关部门处理。据此，经畜牧兽医主管部门向政府书面报告，再无政府责令动物卫生监督机构去处理非法入境的动物、动物产品。

三、关于《动物防疫法》调整对象的实践应用

《动物防疫法》第三条规定了调整对象，对所要调整的动物、动物产品、动物疫病、动物防疫在法律上进行了定义、界定。

(一)关于本法所称动物的理解与应用 《动物防疫法》所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。家畜包括猪、牛、羊、马、驴、骡、骆驼、鹿、兔、犬等；家禽包括鸡、鸭、鹅、鸽等；人工饲养、合法捕获的其他动物包括各种实验动物、特种经济动物、观赏动物、演艺动物、伴侣动物、水生动物以及人工驯养繁殖的野生动物。

实际应用时，需要准确把握“动物”所包涵的范围。笔者曾经办理过一起投诉纠纷：广西某企业因航空运输的需要，特申报要求动物卫生监督机构对其养殖的一种叫“丰棉虫”的昆虫进行检疫并出具检疫证明，当地动物卫生监督机构以“不好检疫”为由而拒绝出证。该企业遂以动物卫生监督机构行政不作为造成其履行合同不能为由，试探性地提出要动物卫生监督机构赔偿其损失。笔者提出了答复意见：第一，“丰棉虫”不属于《动物防疫法》调整对象之“动物”的范畴，动物卫生监督机构依法无权对其实施检疫；第二，动物卫生监督机构未对“丰棉虫”检疫出证并不是导致该企业履行合同不能的唯一原因；第三，“丰棉虫”不需要检疫或者说不应当由动物卫生监督机构来实施检疫；第四，动物卫生监督机构在这件事情上并无行政不作为过错，不应承担赔偿该企业损失的不利后果。此答复得到该企业的认可。据说该企业后来又去找“植检部门”要求对“丰棉虫”进行检疫，其结果如何笔者没有去探究。但从此事件得到的核心启示是：必须准确把握《动物防疫法》的调整对象，才能判断有无行政不作为过错。

(二)关于本法所称动物产品的理解与应用 《动物防疫法》所称动物产品，是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。其包括了供人食用、饲料用、药用、农用或工业用的动物源性产品。从立法原意上来考究，凡是有可能传播动物疫病风险的动物产品，《动物防疫法》才将其列为调整对象。类似前述例子，有的企业向动物卫生监督机构申报“蚕茧”检疫，也是不应当受理的。除非受到特定污染，一般仅就“蚕茧”本身而言是不可能传播动物疫病的，“蚕茧”不属于《动物防疫法》的调整对象。执法实践中，应当准确把握“动物产品”这个法律概念所涵盖的范围，确保执法不越权、不越位。

(三)关于本法所称动物疫病的理解与应用 《动物防疫法》所称动物疫病，包括动物传染病和寄生虫病。作为兽医专业人员，对什么是动物传染病、什么是寄生虫病都很容易理解，在此无须赘述。但对《动物防疫法》将动物疫病界定为动物传染病和寄生虫病的法律意义，必须要深刻理解：动物疫病的预防、控制的对象是动物传染病和寄生虫病，开展动物检疫的对象是动物传染病和寄生虫病；有的地方将“瘦肉精”检测混同于动物检疫范围，把动物未附具“瘦肉精”检测报告与未附具动物检疫证明视为同一性质来适用法律、实施行政处罚，这是错误的。

(四)关于本法所称动物防疫的理解与应用 《动物防疫法》所称动物防疫，是指动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫。在此应当要明确的是，实施动物及其产品检疫也是属于“动物防疫活动”的范畴。其目的是通过检疫及时发现动物疫病，及早采取预防、控制和扑灭措施，妥善处置，防止染疫的动物及其产品进入流通环节，防止动物疫病通过运输、屠宰、加工、贮藏和交易等环节传播蔓延，最终实现《动物防疫法》要求的促进养殖业发展、保护人体健康、维护公共卫生安全的目的。近几年来，由于一些地方发生病害动物产品进入快餐店、学校饭堂等被媒体曝光事件，导致动物、动物产品的受检率以及检疫的质量倍受公众质疑。因此，在实践工作中，要求动物卫生监督机构的工作人员必须严格、规范地实施动物及其产品检疫，把握“动物检疫”在“动物防疫”中的重要作用，高度重视、自觉接受社会公众和媒体的监督，否则不但难以实现“防疫”这一目的，还会出现因行政作为不到位而引发的失职、渎职的法律风险。

本期主要就《动物防疫》第一条、第二条、第三条规定在实践中的应用进行简介，由于笔者工作中针对这三条法律规定出现的问题积累不多，因而在此妄说“指导实践应用”应当是很不足的，切望业界同仁海涵。另外，涉及相关的例如“防疫”、“检疫”等现实存在问题或者案例应当还有很多，但由于篇幅所限，不可能在此展开来论述，只能在下一讲内容所涉条款中依层次逐步展现，力争不辱使命。