区域警务协作的理论和现实困境

王 锦

（江苏警官学院，江苏 南京210012）

区域警务协作的理论和现实困境

王 锦

（江苏警官学院，江苏 南京210012）

区域警务协作是在经济社会一体化的大背景下展开的。从国内近年来区域警务协作的发展实践看，推进区域警务协作建设有着很强的现实意义。在社会管理创新的大背景下，区域警务协作具有理论和现实依据。公安机关要积极推进社会管理创新，完善警务合作机制，努力实现资源整合，优势互补，提高快速反应、跨区域打击犯罪的能力。

区域警务协作；协作系统论；社会管理创新

一、引言

随着我国经济的发展和区域经济格局的变动，区域之间的矛盾表现得越来越突出。促进区域经济整合、实现高效的资源配置已成为当前区域经济研究的热点。

随着区域经济的发展和深入，区域警务合作也被越来越多的人们所关注。魏永忠[1]（2004）对西部跨区域警务协作机制进行了研究，2009年出版了论著《跨区域警务合作论》[2]，揭开了区域警务合作的研究序幕。珠三角区域警务协作机制的研究者们（2009，吴沙[3]；2008，广州市公安局课题组[4]；2010，珠海市公安局课题组[5]），针对珠三角特殊的经济社会发展地位，提出了相应的对策。

就目前的研究而言，专家们的研究主要集中在具体的对策层面上。本文从管理学的理论视角来分析区域警务合作的重要意义。自2010年开始，区域警务合作已成为未来警务发展的全新走向。在全新的领域必将会产生全新的问题。

二、区域警务协作概述

（一）区域警务协作的概念

区域警务协作是指参与协作的警务主体结合起来并形成一个区域性特征鲜明的利益联合体，是依赖联合体参与主体共同定制规则建立起来的区域差异和地区优势明显的一种高层次的区际联盟自治组织，其定制的规则包括协作内容、协作方式、协作原则、协作责任等环节[1]。

（二）区域警务协作的特点

区域警务协作的各警务主体在区域警务协作方面有着利益目标的趋同，并共同承担失败的风险；各警务主体同时还可以和其他的跨区域警务组织协作；各警务主体合作的内容和方式主要通过共同协商解决，任何警务合作主体不被歧视也不排斥其他警务合作成员；各警务主体合作范围十分广泛，以情报互通为纽带，信息共享为平台，打防同步为路径；区域警务协作要素实现了跨界流动，主要依靠各警务主体之间的相互沟通、协调、会商、联席会议等手段。2008年北京奥运会、2010年上海世博会和2010年广州亚运会安保工作中体现出了区域警务协作的特点，也体现了警务协作的价值。

（三）区域警务协作的目标

区域警务协作应遵循“利益兼顾、资源共享、差异互补、任务共担、平等协作、合作共赢”的原则，建立常态化、规范化、信息化警务合作机制，形成全面的、一体化的警务合作，以有效维护良好区域社会环境。

三、区域警务协作的依据

（一）区域警务协作的现实依据

近年来，各地公安机关主动适应治安一体化的新形势，逐步形成区域安全责任共担的共识，积极倡导以沟通、合作、共赢为核心理念的协作机制。

1985年，江浙沪刑侦战线为有效打击日益猖獗的流窜犯罪，以刑事侦查工作为主题，以区域协作为纽带，以提高整体打击犯罪效能为目的，建立了江浙沪刑侦协作机制。

20世纪90年代初，徐州市会同周边四省10市公安机关积极探索建立苏鲁豫皖协作机制。经过十几年的努力，对维护苏鲁豫皖交界地区的社会和谐稳定发挥了重要作用。

2004年11月，泛珠三角省会市暨副省级市警务协作机制的建立，有效提高了泛珠三角地区公安机关区域联动、整体作战效能，促进了泛珠三角地区公安工作的共同发展。

2010年6月26日召开的全国公安机关社会管理创新工作座谈会，提出建立区域警务合作、警种合作机制，形成社会管理整体合力。在公安部的大力推动下，地方公安机关积极响应，很快行动起来。9月1日，苏浙皖沪公安经侦部门率先在全国公安经侦系统创新建立区域警务合作机制；9月10日，东北地区警务协作机制正式建立；9月26日，环首都7省区市区域警务合作机制建立；9月26日，苏浙皖沪公安机关正式在刑侦、禁毒领域建立区域警务合作机制。10月12日，西北地区和泛西南地区先后建立了警务协作机制。这是自2010年9月以来公安机关签署的第六个区域警务合作协议。在不到一个半月的时间里，长三角4省市、东北地区、环首都7省区市、西北地区、泛西南地区相继建立了区域警务合作机制，一浪接一浪，势头强劲，波及大半个中国。这一系列的动作表明，区域警务协作将成为未来警务发展的全新走向。

2010年11月，苏浙皖沪公安机关主要负责人在上海签署协议，三省一市区域警务合作由此揭开新篇章。这一合作的核心是将由上海世博会建立的临时安保措施转变为常态警务协作机制，推动苏浙皖沪公安机关“无缝隙”合作，协同解决区域间在维护稳定、治安管理、实战指挥等方面的共性问题。

2010年12月6日，中部五省警务合作联席首届会议在武汉召开。安徽、江西、河南、湖南、湖北五省公安机关共同签署了《中部五省警务合作联席会议章程》、《中部五省警务合作框架》以及《2010年—2011年中部五省警务合作协议》。这标志着中部五省警务合作机制正式建立。

2011年5月9日，泛珠三角（福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南）警务合作首届联席会议在广东深圳召开。这标志着继东北、环首都、西北、泛西南、苏浙皖沪、中部5省等区域警务合作机制建立之后，覆盖全国的7大区域警务合作机制全面建成。

（二）区域警务协作的理论依据

1．社会管理创新理论

管理创新的核心是管理思想、管理理念的创新。管理创新并不是简单地否定传统的、被实践证明是正确的管理思想、方法和手段，而是要求在继承传统的基础上创新，以适应变化了的环境。公安机关要自觉培养创新意识和创新能力，反对思想僵化、故步自封、不敢超越、停滞不前的思想和行为。

各地公安机关既有竞争也有合作。竞争中寻求合作，合作中保持竞争，应由“排他性竞争”转向互利共赢的“合作竞争”，通过过程协作、网络组织、战略联盟等新形式，建立一种竞合关系，在共赢中获得竞争优势、分享成果。同时，公安机关由追求本部门绩效最大化的管理观转向注重绩效和履行社会责任相结合，节约资源，保护环境，构建和谐。警务协作应围绕社会管理创新开展警务合作，积极拓展社会管理创新思路，丰富社会管理创新内容。

在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上，国务委员、公安部长孟建柱指出，公安机关社会管理创新，是整个社会管理创新的重要组成部分。要充分发挥我国政治优势，完善部门合作、区域警务合作、警种合作机制，形成社会管理整体合力，积极推动社会管理工作社会化。

2．协作系统论

研究管理必须从研究组织开始。巴纳德认为，协作是整个社会得以正常运转的基本而又重要的前提条件。社会的各种组织，不管它是政治的、军事的、宗教的，还是企业的、学术的，都是一个协作系统。

区域警务协作作为一协作系统，是一个动态的过程。它的运营环境以及组成要素都在不断地变化，因此协作系统也处于不断的发展变化之中。协作系统的稳定性和持续性，决定了协作系统的有效性和高能率。其有效性是指警务协作区各警务主体的协作行为达到了所追求的客观目的，高能率是指能够使各警务主体产生协作意愿。这主要取决于两种相互关联又相互依存的过程：一是整个协作体系和环境的相互影响和作用过程；二是满足各警务主体需要的成果的创造和分配过程。

3．组织平衡论

巴纳德认为，一个组织生存和发展必须具备一个条件：组织成员愿意并且确实能够进行正式协作，为实现组织的目标作出贡献。这一条件包括两个方面：一是组织对组织成员有吸引力；二是组织成员对组织作出贡献。从这个角度来论述组织即所谓的组织平衡论，实质就是贡献与诱因的平衡。巴纳德进一步将组织平衡分为对内平衡和对外平衡。对内平衡就是组织将诱因分配给组织成员，使诱因与贡献达到平衡，调动组织成员的积极性；对外平衡就是组织必须与外部环境相适应。

警务协作区的生存和发展必须具备一个条件：各警务主体愿意并且确实能够进行正式协作，为实现组织的目标作出贡献。警务协作区发展的关键是，通过组织不断的发展壮大来掌握更多的诱因。

四、区域警务协作的现实困境

全国各地警务协作区如能达成一致共识，将打破地域界线，在信息化条件下实现跨区域警务合作。但是如何研究并达成有效的情报信息、指挥调度、警务联动、执法办案、舆情导控等资源共享工作，如何实现资源整合、优势互补、互助互惠、合作共赢，如何进一步提高公安机关快速反应、共同打击跨区域犯罪的能力，仍是需要不断研究解决的问题。

（一）资源共享存在壁垒

从区域警务协作主体决策的理性角度，运用“囚徒困境”来对参与警务合作的主体进行博弈分析可知，当警务主体在决定自己的资源是否共享时，不知道其他参与者的选择，双方都从自身利益来考虑，都期待对方能够选择资源共享，双方博弈的最终结果就是都采取“保护措施”。但显然，这样的选择是最差的。对整个区域而言，将会损失整个区域的社会福利。资源共享存在的壁垒是根深蒂固的，要想打破壁垒的存在，需要在组织结构、激励机制和具体政策的制定上来影响理性的警务主体的选择。

（二）警务空间内耗较大

目前分兵把守、各自为战的警务模式，带来的是信息不对称、打击不合拍、管控不同步，造成的是治安防控上的重复投入、重复建设、重复配置，无形中加大了运行成本。

由于客观上存在的打防“缝隙”和“盲区”，也导致出现了“跷跷板”、“游击战”等现象。违法犯罪的“海绵效应”十分明显，往往一地开展严打整治集中行动，周边城市违法犯罪活动就会冒头、反弹。如果打防措施不能及时跟进，此消彼长极易沦为“治安洼地”。

（三）协作主体快速反应能力不足

多agent系统强调，协作主体的快速反应能力主要取决于参与主体的主动性、协作性和异构部件有机集成三方面[6]。但目前警务协作的运行反映出警务协作主体缺乏主动性，协作意识不强，异构部件有机集成不完善。

警务协作主体缺乏主动性。根据巴纳德的协作系统论和组织平衡论，必须有某种诱因的驱使，警务协作区警务主体才会体现主动参与其中的愿望。找出警务协作的诱因，是首先要解决的问题。

警务主体协作意识不强。协作性表现在多个警务主体协商的过程，认为每个主体仅包括问题求解的部分信息和能力，不能完成现实世界中的复杂问题求解，只能反映某个方面的情况。通过协商，系统综合各主体的结果，将大幅度提高系统的求解能力。目前，虽然在一定程度上实现了协作，但这种协作是不充分的，各警务主体只解决各自领域内的问题，对那些处于问题领域边缘，或者横跨几个问题领域的情况，各警务主体无法经过协商获得满意的解释。

警务协作异构部件有机集成不完善。异构部件集成是指允许各警务主体的功能、数据保持相对的独立性，但要求各警务主体通过标准接口与系统平台保持联系，并提供警务系统集成所需的共享数据。目前虽然已经有了公安大平台的建设，但数据的共享仍存在瓶颈。

[1]魏永忠.关于西部跨区域警务协作机制的研究[J].中国人民公安大学学报,2004(6).

[2]魏永忠.跨区域警务合作论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2009.

[3]吴沙.关于珠江三角洲地区区域警务协作机制建设的实践与思考[J].公安研究,2009(7).

[4]广州市公安局课题组.关于区域警务联动机制的实践与思考[J].公安研究,2008(1).

[5]广东省珠海市公安局课题组.关于推进珠江口西岸区域警务合作的实践与思考[J].公安研究,2010(2).

[6][英]伍尔德里奇.多Agent系统引论[M].石纯一译.北京:电子工业出版社,2002.

D631

A

1673―2391(2012)07―0160―03

2012—03—15

王锦，女，江苏兴化人，江苏警官学院。

江苏省教育厅资助项目“多中心治理理论视角下辅警管理模式之探讨”，项目编号：2010SJB630019。

【责任编校：边 草】