基层动物卫生监督执法的制约因素及改进措施

管艳平，孙亚红，赵永静

（1.河南省濮阳市动物疫病预防控制中心，河南 濮阳 457633；2.河南省濮阳市动物卫生监督所，河南 濮阳 457633；3.河南省濮阳市畜禽改良站，河南 濮阳 457633）

如何加强基层动物卫生监督执法工作，确保养殖业可持续发展和动物源性食品质量安全是当前的首要任务。笔者现结合本地实际，谈谈对当前动物卫生监督执法中的制约因素及改进措施的体会。

1 制约因素

1.1 宣传不到位，社会支持力度不够 由于对《动物防疫法》等法律法规和动物疫病防控措施宣传范围不够广、宣传对象少，广大人民群众及某些行政机关、企事业单位人员对动物卫生监督工作知之甚少，不能积极履行法律规定的义务，甚至产生抵触，形成监督执法的强大阻力。一是与有关部门配合不足。如市场监督检查过程中，市场服务中心工作人员认为执法人员进入市场进行检疫监督执法的目的是罚款，于是采取不配合甚至阻挠检疫监督工作的行为。二是行政权力的干扰。大型的规模养殖场和畜产品加工企业大多都是当地的龙头企业，在查办违法案件过程中，常有人出面说情，甚至阻挠执法。三是政府对基层动物卫生监督执法重视不足，没有将执法、司法机构形成联合执法的机制，强制执行措施得不到相应的支持和配合，执法力度大大降低。

1.2 社会认知力度差，思想观念落后 一些执法人员，以处罚为目的进行增收，执法不严、违法不究的状况严重，无形中放纵了违法行为，也降低了《动物防疫法》的威信。另外，普通百姓对动物卫生监督执法工作的认识不深，缺乏在购买动物及动物产品时索要有效检疫证明的习惯，大众监督不够。

1.3 执法行为不规范 目前一些地方执法人员行为不够规范，主要表现在：一是执法程序不规范。没有按照农业部的要求实施动物检疫，并未到场到户实施产地检疫，“隔山开证”现象依然存在。二是收费行为不规范。只收费不检疫、以罚代检之风还未止步。三是检疫监管不够。未对皮张、毛和卸载后的运载工具进行消毒，对运输途中的死亡畜禽、进入屠宰场的待宰动物监督监管力度不够，极易引发疫病传播。四是监督执法质量低。执法取证设备简陋，化验设备缺失，影响执法的科学性和公正性。五是监督执法存在薄弱环节。办案程序、文书不规范，执法越位、错位和粗暴执法、违规办案、乱收费、乱罚款现象时有发生。

1.4 现行动物检疫制度存在问题 一是终极产品检验检疫理念落后。实际工作中由于只注重动物个体健康和终极产品检疫，动物检疫在重大动物疫病防控和保障食品安全等方面的重要作用尚未充分发挥出来。二是检疫出证条件笼统，导致养殖经营者责任不清。三是检疫执法的制度存在一定缺陷。在原动物检疫模式下，养殖、生产和经营者并未从动物检疫制度中体验到促进卫生质量和消费安全的优势，往往出现为了降低成本逃避检疫的现象。

1.5 动物卫生监督法律体系不健全 《动物防疫法》是目前动物卫生监督执法的唯一法律依据，而相对应的有关细则、行业规定、国家标准等未及时出台，缺乏执法解释和必要的强制性措施，有时基层执法中甚至出现找不到法律依据的情况，客观上造成动物卫生监督执法工作难以到位。

2 改进措施

2.1 转变观念，改革创新 一是转变重收费、轻检疫程序的观念。严格按照有关办法和规范进行检疫，提高检疫质量，维护法律的严肃性和权威性。二是转变重“检疫”、轻监督执法的观念，以检疫和执法并重。三是转变“一阵风”式监督执法方式。应以专项治理和日常监管并重，专项活动是常态监管的补充。四是转变为“收费”而工作的观念。

2.2 理顺体制，规范管理 进一步明确在乡镇工作的检疫员作为县级以上动物卫生监督工作人员的身份，完善考核管理机制，全面提升基层动物卫生监督机构的工作质量和水平，以保证监督执法的合法性和公正性。完善编制和人事管理制度，把好人员进入关，努力培养、选拔一批德才兼备的优秀专业人才。强化执法培训，建立健全岗位职责、责任追究、违法处理、证照管理、案件办理等规章制度，加强内部管理，切实做到责任落实，奖惩分明。健全完善的动物卫生风险评估机制，及时对辖区的动物卫生状况、动物及动物产品卫生安全水平、畜禽养殖屠宰加工企业生产安全管理水平等进行风险评估。实行区域化动物卫生监管制度，逐步推行产地准出、市场准入和产区销区联动制度，督促落实产地和企业动物防疫、动物产品安全责任。通过明确职能划分，整合有机力量，努力造就一支作风正派、技术精湛、勤勉务实的检疫监督队伍，保证基层动物卫生监督执法工作全面展开。

2.3 加大投入，改善配备 要加强执法体系建设，配备检疫监督执法中所必需的交通、取证、办案等设备，充分提高执法能力，开展快速检疫技术，提高工作效能。要完善兽医实验室建设，引进快速检测设备和先进检测技术，提高检测手段，以保障检测结果的科学性和可靠性。要完善隔离检疫、无害化处理等基础设施建设。要将动物卫生监督执法业务经费纳入财政预算，保证执法费用和培训费用，定期或不定期组织执法和检测人员参加系统培训，提高业务理论水平和实际操作能力。完善畜牧兽医行业内部各级执法机构互相监督的工作机制，公开执法监督电话，实行执法责任追究制度，严格执法队伍的纯洁性，确保动物卫生监督执法工作有效开展。

2.4 加快步伐，完善配套法规尽快出台《动物检疫技术规范》、《动物卫生监督执法办案操作规程》等配套法规，提高法律法规贯彻执行的可操作性，切实保障基层执法人员有法可依，从严执法。借鉴新《兽药管理条例》成功的立法经验，对一些无法查证核实的违法行为，可给予一定数额的罚款，对违法活动中的作案工具由动物卫生监督机构进行封存或拍卖，尽快解决办案难问题。不断强化监督执法，充分发挥“以监促检”作用。通过检疫制度的实施和检疫监管的执行，使动物卫生质量安全的目标得以实现。

2.5 加强宣传，提高社会认知注重动物卫生监督信息宣传工作，根据不同时期、不同内容的工作重点，适时组织集中普法、技术比武、电视大奖赛等活动，充分利用各类报刊、电视、电台等媒体扩大宣传法律知识，增强社会认知，营造全社会理解、支持动物卫生监督工作的良好氛围。畜牧兽医行政主管部门应加强与公安、工商、质监、卫生等部门的协调联系，实行多部门联合执法，形成执法合力。对于动物检疫收费政策调整、基层动物卫生监督执法基础设施建设、病死畜禽无害化处理补贴等高度关注的问题，要加强与相关部门的沟通协调，争取理解和支持，共同推动落实。