基于二元社会结构下的农村最低生活保障制度

缪保爱

（淮南师范学院 政法系，安徽 淮南 232038）

基于二元社会结构下的农村最低生活保障制度

缪保爱

（淮南师范学院 政法系，安徽 淮南 232038）

我国的社会保障制度，基于二元社会结构，主要分为两大体系，即城镇社会保障体系和农村社会保障体系，最低生活保障制度也相应地区分为城镇最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。一种制度分属于两种体系，发展程度各不相同，农村最低生活保障制度在救助标准、覆盖面、制度的成熟度等方面较之城市最低生活保障制度还有一些差距。而要协调发展城乡社会救助事业，建立城乡一体化的最低生活保障制度，改革户籍制度是关键。

社会救助；农村最低生活保障制度；二元社会结构

我国的最低生活保障制度始建于城镇，覆盖至农村。农村最低生活保障制度于20世纪90年代中期在山西阳泉开始试点，2007年国务院发文决定在全国范围内建立，目前正逐步完善成熟。作为农村社会救助制度的一项重要内容，农村最低生活保障制度的建立对于完善农村社会救助体系，推进农村社会救助事业的科学发展具有重要的意义。一种制度分属两种体系，即最低生活保障制度分为属于城镇社会保障体系的城镇最低生活保障和属于农村社会保障体系的农村最低生活保障制度，其原因在于农村最低生活保障制度的建立是基于中国社会的二元结构。

一、二元社会结构及其表现

美国著名发展经济学家、诺贝尔经济学奖得主刘易斯（Lewis.W.A）通过对印度、埃及等许多发展中国家的研究，于1954年和1958年分别发表了《劳动力无限供给条件下的经济发展》和《再论无限的劳动》两篇论文，创立了农村剩余劳动力转移“二元结构模型”。刘易斯认为，发展中国家普遍存在着传统的自给自足的农业经济结构和城市现代工业体系，由于农业生产主要依赖于非再生性的资源，对经济增长贡献率较低，容纳的劳动人口有限，并会随着人口的增长而达到饱和，经济的发展更多地依赖于工业部门的扩张，而在工业化的过程中，大量的农村剩余劳动力向城市迁移和集中，城市化进程加剧，城乡之间不同的发展水平导致显著的城乡差距。

我国作为一个农业人口众多的发展中国家，也存在着经济和社会的二元结构。但我国城乡分割的二元结构有着自己独特的形成历程：一方面人地关系的矛盾从传统社会开始就已有先例，农村城镇化的自然历史进程由于西方的入侵而中断，民族工业长期的畸形发展也为后来的城乡二元结构埋下了深深的隐患；[1]另一方面，新中国成立后国家采取的是农业支持工业、农村支持城市的发展战略，于是颁布了一系列的政策和法令，进一步强化了城乡二元社会结构。

1．二元户籍制度

户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。[2]22户籍制度建立的最初目的是为了统一人口的管理和登记，建立有效的公共秩序，而不是对家庭和个人身份进行界定。但随着城市粮食和商品的匮乏，国家开始控制人口的自由流动，并于1958年出台了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第十条明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定改变了乡城户口的迁移和变动程序，标志着二元户籍制度的形成，而户籍制度的的功能也转换为家庭和个人身份的界定。虽然随着社会的发展，社会的融合度进一步加强，户口观念也在淡化，但时至今日二元户籍的体制性制约作用仍然存在。

2．二元就业制度

二元就业制度主要是指国家对于城镇人口实行“统包统分”的就业政策，原则上只负责城市非农业人口在城市就业安置，同时限制农村人口进城就业。国务院于1957年颁布《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”[3]改革开放以后，城市用工制度发生了变化，许多农民进城做工，但是他们的社会地位、职业声望乃至政治地位，与城市“正式”的居民存在明显差异。他们在社会生活中，很少得到城市中公共的或政府分配的资源[2]54。二元就业制度，使得农业人口即便从事的是非农产业，也无法与城市里的非农业人口一样享受平等的权利。

3．二元教育制度

二元教育制度主要体现在城乡教育机会和教育资源配置上的差别。不管是从义务教育，还是从普通高中教育、大学教育方面来看，农村户籍适龄青少年的教育机会都要远远低于城镇户籍适龄青少年的教育机会。从义务教育来看，农村中小学生辍学率较高，尤其是初中学生辍学率要高于城镇；另外，由于城镇义务教育以户籍制度为基础实行分片就近入学，这使得在城市中工作的农民由于户籍的限制无法让子女就近入学，即便是有部分适龄儿童能够就近入学，也要付出高昂的择校费、建校费。在非义务教育阶段，教育机会差距更加的明显。由于教育具有连贯性，近两年有关高考录取率的报道表明，我国一些大城市如北京、上海报考青年的录取率已经高达70%以上，而以农村人口为主体的省份高考录取率还在50%以下。[4]教育资源配置方面的城乡差异，一方面体现在教育经费的投入方面，由于我国实行的是“三级办学”、“两级管理”的分级办学管理体制，教育经费的投入跟地方财政收入有关，从近几年的统计数据可以看出，农村生均预算内教育事业费和公用经费支出要远远低于全国平均水平；另一方面体现在教师的素质方面，农村中小学教师相对于城市中小学教师来说，学历层次相对偏低，受过正规师范教育的偏少，教师的教学管理不够规范。

4．二元福利保障制度

新中国成立之后就在城市建立了面向城市企业劳动者的以劳动保险制度为核心的单位保障制度、面向机关事业单位的国家保障制度。在农村，则通过土地改革和集体化，实行家庭与集体相结合而以家庭为主的集体保障制度[5]。不管是单位保障制度，还是国家保障制度，都具有着强烈的福利性质，国家都会投入大量的资金。而农村集体保障制度则是一种与计划经济体制相适应的制度安排，是自我组织、自我依靠、自我封闭的社会保障形式，也是排除了广大农村居民的城市社会福利保障制度的补充[5]60，如粮油供应制度。1953年以后，随着粮食统购统销政策的推行，我国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应[6]。简单来说，从建国之初，国家就建立了城乡有别的二元保障福利制度，不管是机关事业单位职工还是企业单位职工，城镇居民都享有较多的福利保障，而农村居民则更多的是依靠家庭进行保障，国家保障有限，仅仅体现在临时性的社会救济方面。

二、二元社会结构下的农村最低生活保障制度

最低生活保障制度作为社会保障制度的一项重要内容，也具有明显的二元结构特征，即在城市和农村实行两种类似但又有区别的最低生活保障制度。不管是农村居民最低生活保障制度，还是城镇居民最低生活保障制度，作为社会救助体系的一项重要内容，其建立的目的都是为了帮助解决那些收入低于当地最低生活保障线的贫困居民摆脱生活困境，而且也遵循一定的保障原则，如生存保障原则、普遍性原则、与当地实际生活水平相联系原则、维护受助者原则等。但是二者的建制基础又是基于二元社会结构，所以又有着较大的区别。

1．建制前社会救助的作用不同

社会救助体系按其救助的内容来分，可以分为灾害救助和贫困救助，而最低生活保障制度则属于社会救助体系中的一项贫困救助制度。基于二元社会结构建立起来的我国社会保障体系在城市和农村实行的是两种不同的社会保障制度，即城市企业劳动者以社会保险（劳动保险）为核心的社会保障体系和农村农业劳动者家庭保障为主、社会（国家与集体等）救济为辅的保障形式[5]60-63。由此我们可以看出，在城市当中通过劳动保险制度的建立，城市企业职工在遇到生、老、病、伤、残、死等事件而处于暂时或永久生存困难时，能够享受基本保障；因为农民没有单位，也就不能实行社会保险，当农民遇到生、老、病、伤、残、死等事件而处于暂时或永久生存困难时，主要还是依靠家庭，辅之一些集体的救助。这也就表明在最低生活保障制度建立之前，城市中的社会保障体系是以社会保险和社会福利为核心发挥着主要作用，而在农村中的社会保障体系是以“五保”供养制度和临时性的贫困救济为核心发挥着主要作用。可以说，在最低生活保障制度建立之前，社会救助在农村的作用要远远大于在城市的作用。

2．建制的诱因机制不同

随着社会的发展，尤其是改革开放以后，伴随着国家经济政策的调整，社会政策也相应地进行调整完善，以适应社会经济的发展，社会保障政策也不例外，但是受二元社会结构的影响，城市和农村社会保障政策的调整也各不相同。从最低生活保障制度建立的诱因机制看，在城市则主要是因为经济体制转型、产业结构调整和企业改制等方面的影响，导致城市新贫困人口增多；在农村则主要是由于国家采取“以工哺农”来弥补以前“以农补工”发展政策导致得二元社会的对立，以及由此而出现的“三农”问题。

在城市，随着改革的深入，社会主义市场经济体制逐步建立，企业逐步摆脱之前承担的诸如教育、职工保障、职工福利等一些不应属于企业承担的社会职能，成为自主经营、自负盈亏的市场法人实体。“广就业、低工资、高福利”的就业政策被打破，一些企业由于管理不善或技术落后在市场竞争中破产，职工失业；还有一些企业为了自身的生存和发展而不断进行改革和完善，大批工人下岗。据统计，“九五”期间全国城镇国有单位在岗职工减少3l59万人，城镇集体单位减少l648万人，两者合计减少4807万人[8]。同时由于当时的失业保险制度不健全、保障水平较低以及受亚洲金融危机、通货膨胀等因素的影响，脱离单位保障的一些职工成为城市新增贫困人口。据国家统计局城调队抽样调查显示，1996年全国城市贫困发生率为4.2%，城市贫困人口为1176万人。贫困人口的增多，使得社会救助的压力越来越大，临时性的贫困救济已不能适应社会发展的需要，作为解决城市贫困人口的基本生活保障问题的城市最低生活保障制度得以催生并迅速建立。

在农村，由于建国后国家实行的是优先发展重工业的经济发展战略，政府通过中央集权的力量，实行 “以农补工”的发展策略，强制性地规定工业品和农产品的不等价交换来支持工业的发展，农业的利润大幅度降低，农民的收入偏低。同时，二元户籍制度限制了农民的自由流动，农民无法通过其他途径增加收入。改革开放以后，尤其是家庭联产承包责任制实行以后，农民的收入水平和生活状况有了好转，但是农村建设、农业发展和农民增收问题仍是制约社会主义和谐社会建设的瓶颈，农村贫困人口仍然较多。据统计，2006年按农村绝对贫困人口标准低于693元测算，年末农村贫困人口为2148万人；按低收入人口标准694—958元测算，年末农村低收入人口为3550万人，两者相加有5698万人[9]。随着“三农”问题引起越来越广泛的重视以及政府责任的认定，加之临时性的救济已无法解决庞大数量贫困人口的生活问题，农村贫困人口的长效社会救助机制呼之欲出，农村最低生活保障制度适时建立。

3．建制后的发展水平不同

国务院于1997年和2007年分别发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《关于在全国建立农村居民最低生活保障制度的通知》，标志着最低生活保障制度分别在城市和农村建立。虽然相差只有10年，但是由于二元社会结构的影响，建制后的发展水平却不尽相同。

不管是农村最低生活保障制度还是城市最低生活保障制度，都属于社会救助体系，但是由于受二元社会结构的影响，又分属于农村社会保障体系和城市社会保障体系，不能统一发展。近年来从单个制度层面来说，二者都有了较大的发展，都体现出了制度的正义性，但是如果把二者放在一起去比较，同样一种制度在覆盖范围、保障水平等方面却不一致。如淮南市城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度，前者2008年覆盖面已经超过7%，后者2009年覆盖面还不到4%；前者从建立到现在保障标准已提高5次，人均补差达到260元，后者从建立到现在保障标准仅提高了2次，人均补差仅为68.5元。从全国范围来看，2005年全国农村贫困人口为2365万人，尽管得到救助的困难群众有1981.8万人，占贫困人口的80%左右，但最低生活保障制度覆盖人群仅为825万，占贫困人口的34.88%。也就是说，农村贫困人口中有65%以上还没有纳入长效性的制度保障。与此形成鲜明对比的是，城镇最低生活保障制度的覆盖人数高达2234.2万人，低保资金支出191.93亿元，是农村的7.6倍，基本实现了全覆盖[10]。另外，由于多数城市的最低生活保障制度以户籍作为能否纳入救助的基础，这样就使得在城市生活并从事非农产业，但是户籍为农业户籍的农民工无法被纳入。

三、改革户籍制度是推进城乡最低生活保障制度一体化的关键

1．户籍制度是二元最低生活保障制度形成的根本

不管是二元就业制度、二元福利保障制度，还是二元教育制度，都离不开二元户籍制度，可以说二元户籍制度强化了中国社会的二元结构，是二元最低生活保障制度形成的根本。

我国现行户籍制度的建立有其深刻的历史背景，其建立的初衷主要是为了在当时资源短缺的情况下，加强人口管理，控制人口的盲目流动，维护社会运行的正常秩序。可以说在当时的历史背景下，现行户籍制度在巩固人民民主政权、维护社会治安、控制城乡人口盲目流动等方面发挥了积极的功能[11]。但是随着社会的发展、政策的变化，户籍制度由人口管理功能逐步向身份区别功能演变，即制度建立时根据从事的行业区分为农业人口和非农业人口、制度建立后根据出生时父母的身份区分为农业人口和非农业人口。在当时人口流动控制严格的条件下，即便有转变身份的机会，但也仅仅限于“持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”三种渠道，身份转变的几率较小。同时以二元户籍制度为基础，又进一步附加就业、住房、医疗、社会保障等若干“身份”性福利于城市人口集团[12]。由此，户籍制度成为一种身份管理制度，而不同身份又享受着不同的体制性利益，使得城市和农村、市民和农民的二元结构进一步强化。

从最低生活保障制度来说，因为受二元社会结构的影响，农村社会和城市社会往往是实行“一种制度、两种体制”，所以其建立虽都属于社会救助体系，但又分属于城市社会保障体系和农村社会保障体系，追本溯源就在于国家实行的二元户籍制度。

2．户籍制度改革的方向

制度的建立都有着当时的背景，制度在建立之初都会起着积极的作用。一项有用的制度，必须是公平的，同时也是有效率的。从户籍制度本身来看，其建立有着当时的历史背景，也发挥了积极的作用，但随着社会的变迁，其建立的条件已不存在，既体现不了公平，也体现不了效率，时至今日反而成为了阻碍城乡融合、社会和谐发展的因素，应加以改革。

户籍制度改革的方向应是回归户籍人口管理的功能，而不是身份区别的功能，也不是进行人口控制、限制人口自由流动的功能。也就是说，应逐步取消农业户口和非农业户口，实行统一的户籍登记和管理制度。

[1]刘豪兴.农村社会学[M].北京：中国人民大学出版社，2004：151

[2]陆益龙.超越户口：解读中国户籍制度[M].北京：中国社会科学出版社，2004

[3]中华人民共和国法规汇编（1957年7—12月）[Z].北京：法律出版社，1958：482-483

[4]张乐天.城乡教育差别的制度归因与缩小差别的政策建议[J].南京师范大学学报（社会科学版），2004，（3）：72

[5]李迎生.社会保障与社会结构转型：二元社会保障体系研究[M].北京：中国人民大学出版社，2001

[6]方青.从“集体保障”到“社会保障”——中国农村社会保障1949-2000[J].当代中国史研究，2002，（1）：103

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[8]张平.中国城市贫困的现状原因和反贫困政策分析[J].甘肃理论学刊，2004，（6）：76

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[12]王桂新.中国城市农民工市民化研究——以上海为例[J].人口与发展，2008，（1）：5

The system of cost of living allowances in rural areas based on dual social structure

MIAO Bao-ai

The social security system in our country is based on dual social structure，which can be put into two categories:social security system in rural areas and the system in urban areas.The system of cost of living allowances also includes the system of cost of living allowances in rural areas and the system in urban areas.The one system is executed on two planes and adopted two standards accordingly.There is also gap between the systems in urban areas and rural areas in such areas as standards of assistance，coverage and the maturity of the system.In order to achieve balanced development of social assistance in both rural and urban areas and to establish a uniform social security system in rural and urban areas，the key is reformation of household registration system.

social assistance； system of cost of living allowances in rural areas； dual social structure

F323

A

1009-9530（2012）01-0028-04

2011-09-16

安徽省教育厅人文社科研究项目（2009sk318）

缪保爱（1979-），男，安徽凤台人，淮南师范学院助理研究员，管理学硕士，主要从事社会问题和社会保障研究。