论国际人权法上个人申诉权及其行使条件

余贺伟

(河南司法警官职业学院，河南郑州450011)

这是个权利的时代〔1〕，也是个权利国际化的时代。〔2〕自霍布斯、洛克提出自然权利以来，人权固有，权利不可侵犯已成为国内法的重要内容。19世纪以来，人权保护进入国际领域，特别是二战以后为避免第二次世界大战法西斯残酷践踏人权的灾难再次重演，人权保护全面进入国际领域，并逐渐成为国际法的一项基本原则。之后，国际社会在全球层面和区域层面建立了人权国际保护的监督机制。而诉权是现代法治社会第一制度性权利〔3〕，个人在国内法上拥有个人申诉权，这在理论上和实践上都是无可争议的。那么，个人是否可以通过诉诸国际机构来保护或救济自己的权利，也即是，在个人权利遭受侵害时，个人是否在国际法层面拥有申诉权?同时，该种权利的行使又需要怎样的条件呢?本文就此展开一些论述。

一、国际人权法上个人申诉的称谓及其定义

申诉一词在汉语上有两种意思:一是诉讼当事人或其他公民对已经发生法律效力的判决或裁定不服时，依法向法院或检察院提出重新处理的要求;二是国家机关工作人员和政党、团体成员等对所受处分不服时，向原机关或上级机关提出自己的意见。国际法所指的申诉，不同于国内语境的申诉或诉权。主要表现为:其一，概念用语不同。国际法上的申诉，尽量不采用国内法上的申诉、诉权等概念名称。如在现有的规定个人申诉制度的国际人权条约中，除了《消除一切形式种族歧视公约》第14条第2款用了请愿、申诉一词(petitions)之外，其他六个核心国际人权条约都使用了来文(communication)一词代替“申诉书”。其二，尽量不采用国内法上的申诉、诉权概念的内涵。因为，对于申诉或诉权，许多国家往往倾向于认为是一国主权中司法管辖权内的事情。这种认识会导致一些国家基于国家主权的考虑提出对类似国内司法程序的保留，从而使得即使承认个人在国际人权法上的申诉权，也会使这种制度形同虚设。所以，国际人权条约在规定个人申诉制度时，为了使该项制度得到最大程度的承认，减少不必要的对该条款的保留，尽量避免产生国内法上的申诉或诉权等的含义。然而，国际人权法上虽然尽量避免国内法上的申诉、诉权等概念，但笔者认为，它仍然类似于国内法上的概念。在国际人权申诉机制运行几十年的实践中，个人来文与请求书(petitions)、申诉书(complaints)和申请书(applications)并无区别。这正如曼弗雷德·诺瓦克在《〈公民权利与政治权利公约〉评注》说的那样，事实上，这两个词词义间的区别已没有太大的意义，因为委员会从一开始就通过类似法庭程序来处理来文，就好像它们是“请求书”一样。〔4〕因此，在国际法上，个人申诉也即是个人来文，往往在大多数情况下，称之为“个人来文”。本文之所以采用“个人申诉”这一概念，其一是因为这一类制度无论名称如何，其实质就是“个人申诉”;其二是“个人申诉”这一词能够囊括个人申诉、个人请愿、个人来文等词的含义，并符合汉语习惯。

至于国际人权条约上个人申诉的内涵，我们不妨先考察以下七个核心国际人权条约的规定。《消除一切形式种族歧视公约》第14条第1款规定:来文是指自称为该缔约国侵犯本公约所载任何权利行为受害者的个人或个人联名提出的来文。《公民权利与政治权利国际公约任择议定书》第1条中规定:来文是指个人声称该缔约国侵犯公约所载任何权利的受害者的来文。《经济、社会与文化权利国际公约任择议定书》第2条规定:来文可以由声称因一缔约国侵犯《公约》所规定的任何经济、社会和文化权利而受到伤害的该缔约国所管辖下的个人自行或联名提交或以其名义提交。《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第22条第1款中规定:来文是指自称因某缔约国违反本公约的规定而受害的个人或其代表所送交的来文。《消除对妇女一切形式歧视公约的任择议定书》第2条规定:来文可由声称因为一缔约国违反公约所规定的任何权利而受到伤害的该缔约国管辖下的个人或个人联名或其代表提出。《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第77条第1款规定:来文是指在该缔约国管辖下声称本公约所规定的他们的个人权利受到该缔约国侵犯的个人或其代表送交的来文。《残疾人权利公约任择议定书》第1条规定的个人来文是指:个人自行或联名提出或以其名义提出的，声称因为该缔约国违反公约规定而受到伤害的来文。

从以上公约的规定可以看出，国际法上个人申诉的概念必须具有以下几层含义:其一是个人提出，既包括个人自身提出，也包括联名提出，或其代表提出，或以其名义提出。这就不同于国家提出的来文或非政府组织的申诉。其二，个人权利受到缔约国的侵犯而不是受到其他团体或者个人的侵害。其三，向相应的国际人权机构提出。其四，缔约国违反相应条约义务。缔约国是否违反相应条约义务，有些条约没有明确规定，其实，只要缔约国侵犯了这些条约规定的个人权利势必造成对公约义务的违反。因此，为了更好地理解国际人权条约的个人申诉制度，我们可以给国际人权法上的个人申诉下这样的定义:国际法上的个人申诉是指认为一缔约国违反人权条约义务侵犯其权利的个人向一个国际人权机构提交的要求审查的请求。

二、国际人权法上的个人申诉权的行使必须以国际法承认个人申诉权为前提

个人在国际法上存在申诉权是逐步得到普遍承认的。个人拥有国际法上的申诉权需要确定两个问题:首先是个人是否拥有国际法上的实体权利;其次是个人是否拥有国际法上的程序权利。也即要确定个人在国际法上的地位。回答这一问题必然牵涉到一个现在讨论比较多的问题即个人是否是国际法的主体。传统的国际法观点认为:国家是国际法的唯一主体，个人不是国际法的主体。不承认个人在国际法上的权利和程序能力。例如安吉诺第认为，个人表面上的权利和程序能力是国际法授权国家将这种特别权利和程序能力赋予个人，唯有国家予以赋予个人这种权力时，个人的权利和诉讼能力才得以产生。个人是在国内法之下，而不是国际法之下。〔5〕笔者认为，无论是历史上还是现在国际法的规范，都承认个人拥有国际法上的实体权利和程序权利，正如国内法上某些特定的法律并不把某些主体作为法律主体来看待，但这并不影响赋予这些主体具有实体权利和程序权利。即使理论上否认了个人是国际法的主体，但是这并不影响个人拥有国际法上规定的实体权利和程序权利这个事实的存在。这主要是基于以下两点:

(一)国际人权法的首要任务是承认个人权利

当人权从国内保护走向国际保护的同时，就产生了个人拥有国际法上规定的权利，这是国际人权法之所以存在和发展的目的所在。个人权利在国内法上被认为是天赋的和固有的，法律只是对这些权利进行承认和保护。正如国内法并不创造个人权利一样，国际法也不创造个人权利，只是对天赋和固有的权利进行承认。所以，这种权利在国际法上和国内法上本质上并没有区别。因此，如果我们承认个人拥有国内法规定的个人权利，那么我们没有理由不承认国际法上也存在这种个人权利。

(二)个人拥有国际法上的实体权利和程序权利为多个重要国际条约所确定

首先，个人拥有国际法上的实体权利为《联合国宪章》所规定。《联合国宪章》序言称:决心重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念，并把“增进并激励对全体人类之人权及基本自由之尊重”规定为联合国的宗旨之一。其次，个人拥有各项实体权利，为国际人权宪章所证明。国际人权宪章是指联合国大会于1948年12月10日通过的《世界人权宣言》，1966年通过的《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利公约》及其议定书。《世界人权宣言》认为“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”，并宣告了这些权利的受保护和不可侵犯。《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利公约》分别规定了各项公民权利、政治权利、经济、社会及文化权利。国际人权宪章作为国际人权法的重要渊源，其所宣示并要求保护各项权利，本身就说明个人拥有国际法上的权利。再次，个人拥有国际法上的实体权利为其他核心国际人权条约所承认。如《消除一切种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利公约》、《残疾人权利公约》等对单项人权内容做了专门规定。由此看来，个人在国际法上享有各项实体性权利乃是国际法的重要内容。

此外，国际人权条约在规定个人各项实体人权的同时也规定了保护和救济这些实体权利的程序权利。这在七个核心国际人权条约规定的来文制度中都有体现。

三、国际人权法上的个人申诉权的行使必须以个人拥有国际法上的程序行为能力为前提

申诉权是一种程序权利，要实现个人国际法上的申诉权，必须承认个人拥有国际法上的程序权利并具有程序能力。国际法上的个人诉权被许多条约和国际机构所确认。早在1907年成立的中美洲法庭，就规定了允许缔约国国民无须经国家的介入，对于违反条约者皆可直接向法院提起诉讼。一战形成的凡尔赛条约第297条规定，各协约及参战国的国民可以在依据条约第304条设立的混合仲裁法庭上对德国提起诉讼。在日内瓦于1922年5月15日签订的关于西里西亚的德波专约中第5条授权私人对侵犯该专约所保护的这些个人的某种利益的国家，向一个国际法院提出诉讼。此外还有1815年成立的莱茵河中流委员会、1856年成立的欧洲多瑙河委员会等，都有立法、行政、司法等权，它们都不经国家而直接管辖个人。另外，如少数民族保护条约赋予少数民族的个人许多权利，最重要的是这些条约允许少数民族向国际联盟请愿，使个人成为国际法的权利主体。〔6〕国际常设法院在“但泽法院管辖权问题”(1928)的咨询意见中指出:国家可以由条约明文规定给予个人以直接的权利;这种权利无需事先在国内法中加以规定，就可以有效地存在，并且是可以执行的。〔7〕

第二次世界大战促成了国际人权法的全面发展，同时也确认了个人的国际法上的程序行为能力，许多条约和机构确认了个人可以承担国际法上的义务或责任。1945年8月8日签订的伦敦协定附属宪章中有关设立国际军事法庭的第6条B项规定，如果战争罪行由代表国家或政府的人所违反，这些人员负有责任。与此相似的原则也规定在东京远东国际法庭的宪章中。二战后联合国确定的纽伦堡军事法庭对战犯的审判原则及其审判过程，首先表明了个人是可以参与国际法程序并承担国际法上的责任。由联合国安理会决定成立的前南战犯法庭对前南地区战争罪犯的审判实践同样确立了个人的国际法上的诉讼地位。〔8〕

欧洲人权机构的理论和实践更是表明了这些。1998年11月1日生效的《欧洲人权公约》第11议定书规定，个人享有与成员国同等的申诉或诉讼的权利。此外，许多国内法体系所采用的以国际法为国内法的一部分的事实，也表明国际法可以直接适用于个人，而个人在这个限度内就足以在国际法上享受权利，承担义务。〔9〕

因此，我们说从国际法近代和现代的发展来看，个人拥有国际法上的权利，能够承担国际法上的义务，同时，国际法承认个人在国际法上的程序能力。因而，个人在国际法上是享有申诉权的。只不过这种申诉权是或多或少受到一些限制的。即使这些受到限制的申诉权也能够为个人在国际法上进行申诉提供必要的条件。

四、国际人权法上的个人申诉权的行使必须以权利在国际法上具有可诉性为前提

可诉性或可司法性，英语中被称为Justiciability。权利是否具有可诉性，是个人申诉存在的另一个必要条件。权利的可诉性可分为国内层面的可诉性和国际层面的可诉性。在国内法上，学界通常从两个不同角度予以界定。一是从权利主体出发定义，如可诉性是个人起诉国家违背其义务的能力;二是从权利裁判者的角度出发定义，如“可诉性一般被理解为权利应受法院或准司法机构审查的能力。当法官能够在具体情境下考虑权利并且这种考虑能产生对这一权利的进一步判决，那么就可以说权利是可诉的”〔10〕。因此，在国内层面上，可诉性主要是指严格意义的可司法性。国际层面上的可诉性则不同。因为在国际上几乎不存在国内法上的严格意义的司法机构。因而，在国际层面则主要是指准司法性。根据经济、社会和文化权利委员会在讨论经济、社会和文化权利的可诉性时的论述，可诉性应是指能够成为国际法上的司法或准司法机构“在适当行使司法审查职能的范围内审查国家行为是否符合其依《公约》所负义务时，所考虑的权利的可能性”〔11〕。国际人权法经过近一个世纪的发展，个人权利在国际法上具有可诉性逐渐得到承认。

(一)国际社会最先承认了公民权利和政治权利的可诉性

是所有的权利都具有可诉性，还是部分权利具有可诉性?从理论上讲，人权都具有可诉性。因为人权是权利是毋庸置疑的，凡权利都需要救济，这是权利本身的要求，也是一个基本原则。无论是司法救济或准司法救济，应当说是法律保护的最后屏障。权利能够进入司法或准司法保障，才可称为真正的权利。如果一个权利受到侵害，不能获得救济，或者根本就没有救济的途径，那就不能称之为权利。因此，从理论上分析来说，所有的人权都必须能够获得司法或准司法的保障。事实上，并不是所有的人权都可以受到国际法的保护。受到国际法保护的只是由核心人权条约所确定的基本人权。这些基本人权主要包括公民权利与政治权利及经济、社会和文化权利。但是，即便如此，对这些权利具有可诉性并不是从一开始就受到承认的，而是一个逐渐承认的过程。在国际人权法领域，自20世纪50年代起草世界人权公约时起就对人权的可诉性问题进行激烈争论。当时，对于公民权利与政治权利的可诉性争议不大。一般认为公民权利与政治权利从权利属性上看，属于消极权利，只要政府不作为，权利就能够实现，因此易于救济，在国内可以诉诸司法机关;从义务属性上来看，属于结果义务，因此是可诉的。公民权利与政治权利的可诉性最先得到了承认。

(二)国际社会逐渐承认了经济、社会文化权利的可诉性

经济、社会和文化权利是否具有可诉性争议非常大。主流观点认为，从权利属性上来看这些属于积极权利，需要政府的作为，需要时间的期待，需要付出巨大成本，因此这类权利难以被承认，也难以得到救济;从义务属性上看这些则属于行动义务，缺乏确定性，难以实施救济，因此是不可诉的。〔12〕

对于经济、社会和文化权利，经济社会和文化权利委员会在其第9号一般性意见中专门谈到了与法律救济的作用相关的可诉性问题。尽管委员会认为，“得到有效救济的权利无须解释为一定需要司法救济”，“行政救济在许多情况下就足够了”，但它也认为，“每当没有司法机构的作用便不能充分实施《公约》所载权利时，司法救济措施就是必要的”。在此一般性意见中，委员会很遗憾地指出，尽管“无论是这类权利的性质还是《公约》的有关规定都表明不应有这样的差距”，但“人们总是假定”，对违反经济、社会和文化权利的行为而言，司法救济并不是太重要。委员会指出，它早就明确表示，“它认为《公约》的许多条款可以直接执行”，例如，第3条、第7条第1款第1项、第8条、第10条第3款、第13条第2款第1项、第13条第3款、第13条第4款和第15条第3款就是如此。〔13〕

之后，关于经济、社会和文化权利的可诉性，经济、社会、文化权利委员会进一步指出:在这方面，重要的是对可诉性(指有法院合理解决的事宜)与自动生效规范(无须进一步阐释法院便可执行)加以区分。虽然对每一法律制度的一般做法都要加以考虑，但没有任何《公约》权利在大多数制度中不被认为至少具有某些可诉性的内容。人们有时提出，涉及资源分配的事宜应由政治当局而不是法院来决定。尽管不同政府部门的各自权限必须受到尊重，但也需要承认法院已经全面参与与资源有重大关系的各种事宜。对经济、社会和文化权利加以严格地分类，在定义上将它们置于法院的管辖权限之外，这是武断的，与两套人权原则不可分割、相互依存的原则相违背。这样做也会严重削弱法院保护社会中最脆弱、最贫困群体的权利的能力。〔14〕

因此，将经济、社会和文化权利归为不可诉的权利类型就等于否认了这些权利与公民和政治权利之间所存在的不可分割性和相互补充性。此外，无论是从经济、社会和文化权利的性质看，还是从《经济、社会和文化权利国际公约》的措辞或者立法资料看，都无法否认这些权利具有可诉性。相反，有关权利的很多方面都适于由司法进行裁判。

很显然，国际人权法发展到今天，虽然权利的可诉性并不能在实践中完整实现，但是无论是公民权利与政治权利，还是经济、社会及文化权利普遍被认为具有可诉性。这为国际人权法上行使个人申诉权奠定了实质的内容基础。

五、国际人权法上的个人申诉权的行使必须以国家承认该种权利并接受国际个人申诉机制的管辖为前提

国际层面上的个人申诉权的行使则需要个人能够参与到国际个人申诉机制。而个人权利受到侵害时是否能够参与到该机制，这要看该个人所在的国家是否参加相应条约并承认个人申诉机制。国家负有尊重、保护、促进个人人权的义务，但是国家的这种义务是根据本国的具体情况、历史传统来确定的。特别是在承认本国公民是否可以通过国际申诉程序来保护个人权利时更是如此。国际社会不能强行规定一个国家应允许本国公民通过国际申诉程序救济受到侵害的自身权利。主要是因为:其一，国家主权原则和不干涉内政原则是国际法的基本原则，不容侵犯。如果国际社会强行规定该义务，就会大量出现以此为理由不尊重一国主权和干涉他国内政的行为，从而危害国际社会;其二，人权本质上是一国主权内的事情，国家才是保护人权的最主要主体。特别是就申诉机制而言，“人权条约的个人申诉机制本质上是个人的国际救济权，是国内救济程序的补充”〔15〕。

无独有偶，国际层面的个人申诉机制往往以条约或条约议定书为基础。在以条约为基础规定该机制的，往往允许保留。即使不允许保留，国家也可以通过选择不加入该条约来排除该机制的管辖。在以议定书为基础规定该机制的，国家更是可以选择加入公约，而不加入该议定书。从条约或议定书本身规定来看，可以接受个人申诉的前提必须是该国家同意，《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第1条规定，“成为本议定书缔约国的公约缔约国承认委员会有权接受并审查该国管辖下的个人声称为该缔约国侵害公约所载任何权利的受害者的来文。来文所涉公约缔约国如非本议定书的缔约国，委员会不得予以接受”。《消除对妇女一切形式歧视公约的任择议定书》第1条，《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第77条第1款，《残疾人权利公约任择议定书》第1条等都作了类似的规定。

因此，只有国家承认了这种权利并接受国际个人申诉机制的管辖，个人才能够在国际层面行使其申诉权。

结语

随着国际人权法的发展，个人在国际层面的申诉权的行使越来越受到国际社会的重视。如截至2010年7月31日，规定个人来文机制的《公民权利与政治权利国际公约任择议定书》参加国家有113个。〔16〕已经远远超过了现有国家的一半。联合国会员国有三分之二至少接受了一项普遍性人权条约的个人申诉机制。如果考虑到欧洲人权法院和美洲人权法院两个区域性人权法院，考虑到《非洲人权和民族权宪章》规定的个人申诉机制，接受人权条约的个人申诉机制的国家则会更多。参加相应国际人权条约，接受国际个人申诉机制，已经是国际人权法发展的重要趋势。然而，我国还没有接受任何一个国际个人申诉机制。因此，加强对国际个人申诉权的研究，弄清其内涵和条件，对于我国加快批准或加入相关人权公约，加强人权保护具有重要的理论意义。

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〔11〕〔14〕经济、社会和文化权利委员会.制定一项《经济、社会与文化权利国际盟约议定书》〔R〕.http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=%20A/CONF.157/PC/62/Add.5.

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〔16〕人权事务委员会.人权事务委员会的报告第一卷，大会正式记录:第65届会议补编第40号〔R〕.http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/65/40.