动物卫生监督行政处罚中的自由裁量权

管艳平 ，郭红星，周 芳

（1.河南省濮阳市动物疫病预防控制中心，河南 濮阳 457000；2.河南省濮阳市畜产品质量监测检验中心，河南 濮阳 457000）

动物卫生监督行政处罚自由裁量权是指动物卫生监督机构在法律法规规定的范围内，结合法律的规则和内容，根据具体情况和客观实际，对涉嫌违法的行为决定是否处罚、如何处罚等进行选择的一项权力。自由裁量权由法律赋予，具有灵活和难以把握得当的特点。当它被滥用时，极具隐蔽性，这会导致一些随意执法行为的发生，从而引发当事人上访、诉讼、复议，甚至启动国家赔偿等。为进一步体现动物卫生监督行政处罚的公平、公正，维护法律的权威，树立良好的执法形象，保护行政相对人的合法权益，现结合工作实际，笔者就如何正当使用动物卫生监督行政处罚自由裁量权浅谈几点看法。

1 正当行使行政处罚自由裁量权的必要性

当前，行政权的扩张和强化已成为无法抑制的现象，由于社会现实的复杂、立法者认识的局限、法律语言表述的模糊性等因素，由此产生的行政自由裁量权也是客观存在的。它构成了现代行政权的核心，成为真正的、具有实质性的行政权力。自由裁量权的滥用必须得到控制。2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中强调要建立行政裁量权基准制度，科学合理地细化、量化裁量权。动物卫生监督行政处罚自由裁量权作为所有行政处罚自由裁量权的一部分，它的正当使用是依法行政工作的一项重要内容，是法治政府建设的一项重要手段。

行政处罚自由裁量权在动物卫生监督机构的行政执法中被普遍行使。处罚裁量权的正确行使，有利于提高动物卫生监督行政处罚的公平公正性，提高畜牧业发展的法制化进程，维护行政相对人的合法权益。促进正确行使处罚裁量权，有利于提高动物卫生监督机构的执法水平和加强反腐倡廉建设，有利于提升畜牧执法者的社会形象。

2 基层动物卫生监督执法中滥用自由裁量权的表现形式

2.1 处罚尺度把握不当 这是动物卫生监督行政处罚自由裁量权被滥用的最常见的表现形式，出于部门利益、个人关系等执法逐利因素，对违法情况恶劣、造成严重后果的相对人，按照处罚幅度的下限进行处罚；而对违法情形轻微、危害后果不大的，有时却按照处罚幅度的中、上限进行处罚。

有些违法行为情节轻微，后果不严重的案件本可以通过教育起到惩处的作用，却是以罚款为重。而对有些违法情节严重、造成严重危害后果的，本应移送司法机关的案件，却最终以罚款终结。

有些在处罚过程中，根据法律规定本应重罚的，却以不罚或协议处罚取代法律规定。

2.2 缺乏公正、公平 对相同情节、相同性质的动物防疫检疫、畜产品质量安全等违法案件给予差别悬殊的处罚，将自己的主观意志甚至个人偏见、好恶等强加于相对人，违背了法律公平、公正的原则。

2.3 适用程序不当 调查处理案件时，对适用一般程序的案件使用简易程序，适用听证程序的案件却采用一般程序。

2.4 对不确定的法律概念解释不当 对不确定法律概念的解释必须符合所属法律文件的精神，必须符合社会公认的基本准则，否则就是滥用自由裁量权。这种滥用包括:对不确定法律概念的内涵任意扩大或缩小；对不确定法律概念的解释前后不一致；对不确定法律概念的解释违背了已有的规范性行政文件内容。

3 基层动物卫生监督执法行使自由裁量权的几点建议

正当行使动物卫生监督行政处罚自由裁量权是依法行政的客观需要，也是衡量执法人员执法水平和能力的现实要求。在具体执法实践中，执法人员要做到依法公正合理地使用自由裁量权，应充分查实行为人的违法事实、情节，从而选择较为公正的处罚种类和幅度。

3.1 正当行使动物卫生监督行政处罚自由裁量权的几个规则

3.1.1 法理学与实施行政处罚自由裁量有关的一些规则。

3.1.1.1 时效免责。行政相对人在其违法行为发生一定期限后不再承担强制性法律责任。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在2年内未被发现的不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。

3.1.1.2 自首、立功免责。对有些违法后有立功表现的人，免除其部分或全部法律责任。

3.1.1.3 补救免责。对于实施违法行为造成一定损害，但在行政机关归责之前采取及时补救措施的人，免除部分或全部责任。

3.1.1.4 人道主义免责。在违法人没有能力承担责任的情况下，执法机关可以出于人道主义考虑免除或部分免除违法人的法律责任，即在坚持法律面前人人平等的前提下，适当照顾弱者，以维护社会的公平合理。

3.1.2 行政法与实施动物卫生监督行政处罚自由裁量权从重处罚的一般规则。从重处罚是在法定处罚种类和幅度内对违法行为人使用较重种类或者较高幅度的处罚。它表明应受处罚的行为是严重的，只有对违法人实施较重的处罚，才能保持行政处罚与违法行为的性质和情节相适应。《行政处罚法》规定“根据违法情节轻重及具体情况，做出处罚决定”，结合《法理学》执法要合理的原则和从重处罚的一般规则，违法行为人有下列情形之一的应从重处罚:

违法情节恶劣，造成严重后果的；不听劝阻，继续实施违法行为的；2人以上合伙在违法行为中起主要作用的；多次实施违法行为，屡教不改的；妨碍执法人员查处其违法行为的；藏匿、销毁违法证据的；胁迫、诱骗他人或教唆未成年人实施违法行为的；对举报人、证人打击报复的；在发生自然灾害或其他非常情况下实施违法的。

3.1.3 《行政处罚法》的几种特别规定。

3.1.3.1 不予行政处罚的几种情形:不满14周岁的违法行为人；精神病人在不能辨认或不能控制自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；违法行为在2年内未被发现的（法律另有规定的除外）。

3.1.3.2 应当依法从轻或减轻行政处罚的几种情形:已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的；主动消除或减轻危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合执法机关查处违法行为有立功表现的；法律法规规定的其他依法从轻或减轻行政处罚的。

3.2 促进动物卫生监督行政处罚自由裁量权正当使用的几点措施

3.2.1 加强制度建设。推行行政执法责任制，完善“有权必有责、用权受监督、违法要追究”的制度保障。规范行政决策程序，推进行政决策的科学化、民主化、法制化。建立动物卫生监督行政处罚自由裁量权量化标准，避免自由裁量的随意性，防止“同案不同罚”、“合法不合理”的案件出现。

3.2.2 健全动物卫生执法监督机制，避免不当执法。完善内部监督管理机制，改变“下级不敢监督上级，上级疏于监督下级”的现状。完善政府、人大等职能部门间的相互制约机制，特别是加大行政监察机构对动物卫生监督执法权力的直接制约作用。加强社会舆论监督，对动物卫生监督执法过程中不按规定行使自由裁量权的行为进行曝光，对相关责任人予以严肃处理，杜绝执法领域出现腐败现象。

3.2.3 加强动物卫生监督执法队伍建设。加大培训、考核力度，提高动物卫生监督执法人员水平。加强执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员素质。严格执法人员持证上岗和资格管理体制，规范对动物卫生监督执法人员的管理。加强对畜牧法制工作人员的培养，提高新形势下畜牧法制工作者的能力和水平。

3.2.4 加强档案管理。规范案卷材料的收集归档，提高执法文书质量，使裁量过程公开化。经常性开展执法案卷评查活动，从案卷中总结规律和经验。

3.2.5 完善动物防疫立法解释。自由裁量权的存在归因于立法者认识能力的局限、某些法律语言的模糊性、法律的固定性与社会发展之间的矛盾。当前迫切的任务是对《动物防疫法》等法律法规的完善、细化，并通过立法解释、司法解释和行政解释及时填补漏洞，使抽象行政行为规范化。

4 小结

动物卫生监督行政处罚自由裁量权的合理应用是一个复杂的问题。它就像一把双刃剑，应用得当能促进畜牧业良性发展，维护行政执法人员公正、廉洁的形象，应用不当则影响动物卫生监督机构的公信力和畜牧执法者的执法力度，还会增加动物卫生监督执法运作成本。因此，动物卫生监督执法人员要始终做到经常学法、心中有法，合理应用行政处罚自由裁量权，为营造一个良好的法制环境、为实现畜牧业“双增”做出贡献。