当前我国社会组织培育和发展中的问题与对策

王建军

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065)

30多年来，为了解决广大人民群众的温饱问题，我们紧紧抓住政府经济管理职能转变和大力培育市场主体这条主线，依靠各种社会力量努力发展社会生产力，在个人消费品生产领域终于取得了举世瞩目的伟大成就。今天我们进入了全面建设社会主义小康社会的新阶段，提供更多更好的公共服务和公共物品，使人民群众能够在更高水平上实现安居乐业，是我们面临的新历史使命。理论分析和实践经验告诉我们，切实搞好政府社会管理职能的转变，大力培育和发展社会组织，依靠各种社会力量搞好公共服务和公共管理，是履行好新使命的关键。因此，归纳当前我国社会组织培育和发展工作中形成的新认识，揭示我国社会组织培育和发展中现存的主要问题，探讨解决这些问题的基本对策，无疑是当前我国公共管理领域中的重要课题。

一、当前我国社会组织培育和发展工作中形成的新认识

从20世纪下半叶开始，现代“社会善治理论”凸显了“社会参与”对社会公共生活的重要性。该理论告诉我们，在“市场失灵”和“政府失灵”的地方，离开了社会组织的有效参与，社会公共生活的有效运行和管理便无法实现;同时，即使在政府管制和市场机制能够起作用的地方，社会组织的有效参与往往也是提高其效率的辅助力量。因此，一个完整的现代社会应由政府、企业和各类社会组织三部分组成，它们互相依存，缺一不可。只有这三部分既各司其职，又通力合作，才能实现所谓“善治”。

与此同时，影响深远的“第三部门”建设运动也在世界许多国家纷纷开展。短短几十年间，各类社会组织迅速涌现出来并积极开展活动，在公共服务和公共管理中日益发挥出政府和市场都不能替代的重要的作用。到了今天，正如原联合国秘书长安南所指出，社会组织的发展与全球政治经济格局重组、世界经济的全球化、信息技术革命和生态保护一道，已经成为了影响未来全球发展最重要的五大基本因素。

1980年代以来，改革开放的浪潮极大地改变了我国社会公共生活的格局。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是党的十六大以来，社会组织的培育和发展问题受到了党和各级政府的高度重视，我国关于培育和发展社会组织的观念正在不断更新。概括起来，当前我国社会组织培育和发展工作中已形成的新认识主要有:

1.对社会组织的内涵进行了新界定。长期以来，我国主要是用“人民团体”和“社会团体”来称谓各类社会组织。前者是指1949年前后在中国共产党领导下建立起来的统一战线组织，主要包括中华全国总工会、中国共产主义共青团、中华全国妇女联合会等在全国政协拥有议政席位的八个人民团体。显然，它们主要是从事国家事务管理的政治组织。后者则是指按照《社会团体登记管理条例》的规定，在各级民政部门登记注册成立的非营利组织，主要包括行业协会、商会、学会、同学会等。它们是“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”，主要在自己的专业领域里，从事经济、学术、联谊及行业自律等服务自身的活动，其社会公益性明显不足。与当今国际通用的社会组织定义相比，过去我国对社会组织内涵的理解较为狭窄。

然而，进入本世纪以来，我们重新对社会组织的内涵进行了科学探讨。在党的十六届六中全会决定中，第一次正式使用了社会组织的概念，并提出要“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，要增强各类社会组织的“服务社会功能”。在党的十七大政治报告中，更是从社会建设的高度，全方位地讨论了我国社会组织的性质、功能、发展路径与管理方法。从中央一系列文件中可以看出，今天我国所讲的社会组织是指那些不以营利为目的，而以服务社会大众为宗旨，开展各种公益或互益活动的正式的非政府组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、社会公益组织、慈善组织以及社区服务组织等。从内涵上看，今天我们对社会组织的理解，已经超越了将其政治化和内部服务化的传统取向，已同国际上的标准定义接轨，与学术界常说的非政府组织、第三部门、民间组织等称谓的涵义基本相同。

2.对社会组织的社会功能进行了新定位。对社会组织内涵理解的变化，必然带来对社会组织功能的重新认识。今天我们已经从实现政府善治的角度，来全面审视社会组织与政府之间的伙伴关系，从而对社会组织在公共服务和公共管理中的特殊功能进行定位。概括起来说，这些功能主要有:

(1)发挥政治优势，强化政府公共服务和公共管理活动的合法性基础。善治理论认为，“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治”。①俞可平主编:《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社，2000年，第326页。

因此，政府在公共服务和公共管理活动中，不仅需要在充分了解民意的基础上制定出能真正代表公共利益的公共政策，而且需要在公共政策的制定和实施的过程中动员公民充分参与，从而使自己的公共服务和公共管理活动过程及效果能被人民群众认同而拥有合法性。同时，任何公共权力都需要监督，不受监督的公共权力是不具备合法性基础的。显然，在市场经济造成的“陌生人社会”中，社会组织可以利用自己与广大民众的天然联系，一方面协助政府广泛收集民意，动员民众参与，另一方面也可从体制外对政府的公共权力进行有效监督，从而使政府的公共服务和公共管理活动获得深厚的合法性基础。因此，正像党的十七大政治报告所指出的那样，我们在公共服务和公共管理活动中，一定要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，充分利用社会组织的政治优势，强化政府公共服务和公共管理活动的合法性基础。

(2)发挥资源优势，完善社会公共物品和公共服务的供给机制。随着经济社会的进步，社会公众对公共物品和公共服务的需求将不断增长，而企图单靠政府来有效满足种类繁多、数量巨大、有时甚至是彼此冲突的公共服务需求，从理论和实践两方面看都是做不到的。首先，政府是全体社会成员的代表，其行为必须具有普遍性，它应尽可能一视同仁地对所有社会成员提供公共物品和公共服务，这就使得政府往往难以应对社会公众种类繁多的公共服务需求;其次，政府与所有的管理者一样也将面临资源有限的难题，相对于自己的管理目标而言，它的实际能力始终是有限的，这就使得政府往往难以应对社会公众数量巨大的公共服务需求。实践也证明，当前我国政府在社会公共物品和公共服务供给中“一家独大”的局面，客观上已严重影响了我国社会公共物品和公共服务的有效供给。而当政府无力满足社会多元需求或不能去满足某些特殊社会需求时，我们便必须借助社会组织这种新机制来提供公共物品和公共服务了。显然，这种新机制的内在逻辑是——当人们产生了某种公共物品和公共服务的特定需求后，人们以提供捐赠或志愿服务的方式向社会组织“购买公共服务”，社会组织通过开展各种公益和互益活动，去满足社会特定的公共服务需求，履行在动员社会资源时对社会所做出的承诺，从而使自己成为某些社会公共物品和公共服务的直接提供者。实践证明，社会组织在保障就业、环境保护、扶贫济困、文体活动以及社区服务等许多方面，都拥有政府所没有的特殊优势。正基于此，近年来，党中央反复倡导一定要尽快构建起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的公共服务和公共管理新格局”，以便充分发挥社会组织的资源优势，切实改变政府在公共服务中单打独斗的被动局面，完善社会公共物品和公共服务的供给机制。

(3)发挥专业优势，提升政府公共服务和公共管理的能力。当今政府提供的许多公共服务和公共管理项目的实施，都需要有优秀的专业人才和熟练的专业技能才能完成，而如果这些基础条件缺乏，政府公共服务和公共管理的能力就将大打折扣，其提供的公共服务和公共管理的效率就将受到极大的影响。现阶段，由于政府专业人才和专业技能的匮乏，导致本来就不宽裕的公共资源大量浪费的现象往往触目惊心①赵敏:《我国非政府组织发展的现实困境及探索》，《四川师范大学学报》2010年第2期。。因此，当政府自己无力高效完成某些专业性、操作性强的公共服务和公共管理项目时，政府可按照法定程序向社会组织“购买公共服务”，给政策，出资金，将项目委托给有能力的社会组织来实施，同时进行严格的监管和评估，确保项目高效完成。而社会组织通过接受政府委托，加入政府公共服务体系，形成与政府公共服务之间的能力互补关系，发挥自己的专业特长和人才优势，在高效率完成政府委托的公共服务项目的同时，也可求得自身的有效生存和发展。实践证明。社会组织通过发挥专业优势，提升政府公共服务和公共管理能力的作用十分明显。

3.对社会组织的管理提出了新思路。尽管社会组织在公共服务和公共管理中作用巨大，但如不对它进行有效管理，它在自身发育和运转的过程中也可能出现公益不足或价值取向非公益化现象，人们将这种情况称为“志愿失灵”。正如美国著名的政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆所指出:在这里我们遇到的问题是“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在左右人都面临搭便车，规避责任或其他机会主义行为形态的情况下，取得持久的共同的收益”。②埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事务的治理之道:集体行动制度的演进》，上海:上海三联书店，2006年，第275页。因此，搞好社会组织的管理工作至关重要。

过去，由于人们常把社会组织视为社会发展的不稳定因素，因此在对社会组织的管理制度设计中，往往以严格管制为导向。这一情况，今天已有了明显改观。这主要表现在:

(1)从单纯强调管理监督转向强调培育发展和管理监督并重。党的十六届六中全会决定明确提出，要“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”。

(2)从重视外部监管转向重视加强社会组织自身建设和发展。党的十六届六中全会决定特别强调要“引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度”。党的十七大政治报告则首次提出了社会组织“建设”这一新任务，从而使社会组织从单纯被“监管”的对象，转变成了积极参与公共服务、主动寻求发展的社会建设主体。

二、我国社会组织培育和发展中现存的主要问题

上述分析表明，当前我国在对社会组织的性质、作用和管理思路的准确把握方面，已经取得了明显进展，这为我们搞好社会组织培育和发展工作指明了方向。但由于培育和发展社会组织是一件复杂的社会工程，必须持之以恒地改革创新，才能获得实际成效。因此，运用我国社会组织培育和发展工作中已经形成的新认识，来观察当前我国社会组织培育和发展的实践，不难看到，当前我国的社会组织从总体上还尚未摆脱“登记难”、“生存难”、“发展难”和“监管难”的困境，社会组织培育和发展工作还任重道远。具体地说，存在的主要问题包括:

1.社会组织自身发展不足。

(1)社会组织数量少。据有关资料报道，在1995年，美国登记注册的社会组织就已多达116万个，而截至2007年底，我国依法登记的社会组织才有38.69万个。与我国人口众多的基本国情相比，我国的社会组织数量明显偏少。

(2)社会组织结构不合理。根据美国约翰—霍普金斯大学萨拉蒙教授的划分，社会组织可分为:文化与休闲、教育与研究、卫生、社会服务、环境、发展与住房、法律推促与政治、慈善中介与志愿行为鼓动、国际性活动、宗教活动组织、商会和专业协会及工会、其他等共12个大类27个小类。①吴东民等主编:《非营利组织管理》，北京:中国人民大学出版社，2009年，第7页。对照这个分类体系不难发现，由于我国历史上将从事教育与研究、卫生、宗教及工会活动的社会组织当做事业单位发展，所以这些社会组织现数量相对较多且活动能力较强。而其他类型，特别是直接从事社会公益活动的社会组织现有数量很少。我国社会组织的结构现状，难以适应今天公共服务和公共管理的需要。②蓝云曦等:《社会工作介入福利的探讨》，《西南民族大学学报》2010年第10期。

(3)社会组织独立性不强。我国有不少社会组织或者是由党政机构创办，或者是从党政机构或事业单位直接转型而来，因此，在资源供给、职能配置、活动方式、管理体制等许多方面，都严重依赖政府，成为了政府的附属机构，难以独立发挥公共服务和公共管理作用。

(4)社会认同度不高。社会认同度是指社会对一个组织的认可及信任程度。社会组织的工作成果是一种公共物品，这种性质决定社会组织的活动必须符合公众利益，其服务品质要接受政府和社会公众的监督，得到社会的认可。由于现阶段我国大多数社会组织的规模较小，动员社会资源的能力不高，内部治理不规范、受现行许多政策的限制，很难按社会需求和自己的专业特长，依法独立开展公共服务和公共管理工作，因此，对社会公共生活的实际影响力有限，尚未得到社会的广泛认同。

2.政府和社会的扶持力度不够。

(1)对社会组织的登记“门槛”过高。从政策层面看，1998年颁布而至今仍在生效的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业登记管理暂行条例》，对社会组织的登记注册设置了较高的“门槛”，如“要有业务主管单位”的前置条件，以及要有一定数量的资金、人员、场地等限制条件。这已不符合我国现阶段的国情，限制了社会组织的发展。

(2)对社会组织放权不够。一些政府部门不放心、不愿意让社会组织来承担一定的公共服务工作，对应该转移的公共服务和公共管理职能放权不够，使得社会组织对公共服务的参与度较低，在一定程度上制约了社会组织的健康发展。

(3)对社会组织资金和人才帮扶不够。我国现阶段大多数社会组织自我造血功能不足，资金和专业人才匮乏，急需政府给与帮助和扶持，也需要企业等社会力量给与帮助。但总体上看，许多地方的政府和企业在这方面着力不够，从而使得不少社会组织处在艰难维持、自生自灭的状态之中。

3.对社会组织的监管不到位。

(1)监管力量薄弱。长期以来，由于我国仅是由民政局的民间组织管理部门来负责对社会组织的管理工作，人员配置极少、部门级别较低、工作精力分散，从而在政府对社会组织的管理工作中，普遍存在重登记、轻服务、少管理、无监督的倾向。社会公众作为社会组织的资源提供者，本来也承担着对社会组织的监管责任。但目前我国专门从事社会事务调查评估的社会组织还极为稀少，城乡社区自治组织也未系统开展对社会组织的监管工作，尽管去年出现的“郭美美事件”表明，我国媒体和社会公众开始主动涉及社会组织的监管领域，但仍未成为普遍现象。总起来看，我国社会组织监管力量与监管需求相比，仍极不相适应。

(2)管理制度设计不完善。从世界范围看，目前社会组织管理制度可划分为“预防制”和“追惩制”两种类型。③王名:《民间组织通论》，北京:时事出版社，2004年，第67页。所谓预防制是指“国家设置较高的登记门槛，从源头上对民间组织采取许可登记的形式，不合法的民间组织得不到许可，也无法登记，而得不到登记的民间组织即为非法组织。这种管理制度将民间组织的存在和合法性的取得完全控制在国家的管理之下，从而可能预防非法组织的生成和开展活动”。“追惩制”则是“国家并不设置门槛来限制民间组织的登记成立，对民间组织的成立和开展活动总体采取不干涉态度，但是通过一定的监管对民间组织的违法行为进行追究”，因而被称为“追惩制”。显然，由于我国现有的社会组织管理制度属于“预防制”，它除了设置很高的登记门槛外，对社会组织的日常管理仅安排了“年检”等简单措施，所以当需要大量的社会组织进入公共服务和公共管理领域时，社会组织日常管理制度的缺失就变得十分明显。

4.社会组织内部管理不善。

(1)日常管理松散。不少社会组织的“章程”意识、法人意识、法律意识不强。理事会、董事会、监事会形同虚设，必要的规章制度尚未有效建立和执行，管理具有很大的随意性。

(2)官僚化倾向明显。受社会组织性质的公益性和资源来源的公共性所决定，社会组织内部管理必须采用民主决策机制，以避免其开展的活动背离公共利益。而我国的一些社会组织决策权和资源分配权往往掌握在少数人手中，实际掌握资源的人常常根据自己的偏好来决定服务类型、服务数量和质量，使被服务对象的要求遭到忽视。

(3)财务管理混乱。社会组织的资源主要来源于政府的拨款和企业及公众的捐赠，它必须在社会各方的严格监督下有效使用。但我国不少社会组织内部财务管理混乱，暗箱操作、挪用资金情况严重，资金的利用效率很低，甚至在某些社会组织中还存在腐败现象。

三、推动当前我国社会组织培育和发展的基本对策

针对社会组织培育和发展中存在的问题，按照党中央的战略部署，近年来我国不少地方政府从制度构建、机构改革和措施落实等方面进行了艰苦探索，初步找到了一些符合我国国情的，可以具体操作的基本对策。概括起来，主要包括以下内容:

1.通过政策创新，为培育和发展社会组织奠定制度基础。社会组织开展的公益和互益活动，本质上也是一种社会资源的分配活动，这种活动能否健康顺利地开展，除了要凭借社会组织自身与社会公众的天然联系和良好信誉外，也要取决于政府能否为其提供了好的制度基础。因此，针对培育和发展社会组织现存的制度瓶颈，积极稳妥地进行政策创新十分重要。当前尤其要做好下列工作:

(1)改革登记制度，适度降低准入门槛。针对我国现行登记制度对社会组织登记“门槛”设置过高的问题，不少地方政府制定了一系列旨在适度降低准入门槛的变通政策。例如。成都市锦江区先后出台了《关于培育和发展社会组织的意见》、 《社区社会组织登记管理暂行办法》和《社区社会组织备案管理暂行办法》等文件，明确规定对符合登记条件的社区社会组织必须依法在民政部门进行登记;对暂不符合登记条件的社区社会组织可在街道备案后开展活动，经培育成长符合条件后再登记注册。

(2)健全公共服务购买制度，完善扶持措施。针对我国社会组织活动领域狭小、资源配置能力不强，难以独立发挥公共服务和公共管理作用的问题，不少地方政府制定了一系列旨在健全公共服务购买制度，完善扶持措施的政策。例如，成都市锦江区先后制定了《关于规范政府向社会组织购买公共服务工作流程的意见》、《对社会组织发展提供资金扶持的实施办法 (试行)》和《向社会组织购买服务项目指导目录》等文件，详细规定了向社会组织购买服务、提供资金扶持等问题的具体范围、程序和方法。

(3)夯实日常管理制度，强化对社会组织的评估监督。针对我国社会组织外部监管不力和内部管理不善的问题，不少地方政府制定了一系列旨在夯实日常管理制度，强化对社会组织的评估监督的政策。例如，成都市锦江区先后颁布了《关于加强社会组织监督管理工作的实施意见》、《政府向社会组织购买公共服务项目绩效评估管理暂行办法》和《社会组织评估实施办法》等文件，在建立社会组织等级评定制度和社会组织诚信制度的同时，明确了对社会组织的活动与绩效进行全方位、全过程管理的指导思想、目标任务、操作措施和工作要求，使对社会组织的监督评估具有可操作性。

显然，以上关于社会组织登记备案、培育扶持、监督管理和绩效评估等问题的新政策体系的确立，不但明确了政府培育和发展社会组织的工作内容、具体要求和操作方法，而且也为社会组织积极有序地参与到公共服务和公共管理活动中来指明了方向和路径，从而使社会组织的培育和发展工作，可以在坚实的制度基础上有效展开。

2.通过体制改革，为培育和发展社会组织奠定组织前提。政策的落实要靠高效的组织机构来保证，否则再好的政策也只能是一纸空文。针对我国社会组织管理体制不顺，力量薄弱的情况，我国的不少地方政府深入地推进了一系列体制改革措施。主要包括:

(1)加强政府社会组织管理机构力量。为了适应对社会组织登记备案、培育扶持、监督管理的新要求，不少地方调整了社会组织管理机构，将更多的组织资源配置到社会组织管理工作中来。例如成都市锦江区专门成立了社会组织管理局，负责全区社会组织的统筹规划、协调指导、监督管理工作;同时，在各街道办也成立了社会组织指导服务中心，强化街道对培育和发展社会组织的监管职责。而江苏省宁波市则建立了区、街道(乡镇)、社区(村)三级社会组织服务管理体系， “实现了基层社会组织服务管理‘零距离’，形成了党政领导、民政指导、部门协力、街居协同、社区居民广泛参与的工作格局”。①《宁波市培育发展基层社会组织促社会管理服务创新》，宁波市民政局网，2011年5月13日。

(2)构建社会组织评估机构。为了有效开展社会组织绩效评估工作，一些地方还成立了专门的评估机构。例如成都市锦江区成立了区社会组织评估委员会，每年组织相关职能部门、社区居委会和社会公众，对社会组织进行免费综合评估，评估结果对外公开并作为政府资金扶持和项目委托的重要依据。

(3)组建社会组织行业协会，推动诚信自律。通过引导和扶持社会组织行业协会的建立，促使社会组织内部自律和相互监督机制的形成，营造诚信自律的良好氛围。

3.通过措施落实，为培育和发展社会组织创造现实条件。政策创新为培育和发展社会组织提供了可能性，但要将这种可能性变成现实，还必须采取有力措施，为培育和发展社会组织创造现实条件。在这方面，采取的主要措施有:

(1)制定培育规划。针对当前我国许多地方社会组织结构不合理现象，不少地方政府根据自己所在地区公共服务的需要和可能，专门制定社会组织培育规划，有计划地推动社会组织的发展，以便充分保证社会组织发展速度与质量。例如，广东省顺德市就制定了社会组织培育五年规划，决定“结合经济社会发展实际需要，重点培育和优先发展行业协会商会、公益及慈善类社会组织、社区社会组织三类社会组织”。②《未来5年重点培育三类社会组织》，《南方日报》2011年11月18日。

(2)搭建孵化平台。为了解决社会组织发展初期工作场地匮乏和工作能力不足问题，同时也为了方便对社会组织进行日常指导，不少地方政府划出专门场所，配备专业社工人员，设立社会组织孵化基地，为社会组织的孵化培育和开展日常活动提供平台。例如，上海虹口区2011年建立了社会组织孵化实践基地，吸引了“18家处于初创期的社会组织进入基地，接受法规政策、专业技能等各方面的培训”。③叶锋:《上海基层探索培育社会组织“造血”能力》，新华网2011年4月18日。

(3)给与资金扶持。为了解决社会组织经费紧张问题，许多地方政府采取了多种资金扶持措施。例如，成都市锦江区对新成立的社会组织，由区财政安排专项经费，给予一次性开办扶持资金，登记类的按最高2万元/个扶持，备案类的按最高5000元/个扶持;同时，采取“以奖代补”方式，对提供公共服务成效显著的社会组织予以奖励扶持;另外，建立社会组织发展基金，通过公益基金的募集和使用，实现对社会组织的长期扶持和引导。

(4)开展购买公共服务活动。为了给社会组织提供工作任务和成长空间，许多地方政府在切实履行好应亲自提供的基本公共服务职责的同时，建立起政府购买公共服务机制，将那些政府难以做好、但社会组织可以大展身手的公共服务事项进行认真梳理，然后通过规范程序以项目制的方式委托给社会组织去完成，政府在这里则扮演好任务指派、资金支持和监督检查的角色。例如，“2012年度，成都市锦江区购买公共服务项目共47个，涉及资金3000多万元，包括居家养老、文化体育活动、社区院落公益服务、职业培训、法律服务等。其中最大的一笔是社区基本公共卫生服务，共1912.96万元”。①《锦江区公开发布政府购买服务项目》，《成都商报》2011年10月31日。

(5)加强社会组织人才培养。为了帮助社会组织解决优秀人才匮乏的问题，许多地方政府采取各种措施吸引和培育社会组织优秀人才，大力提升社会组织工作人员的工作能力和服务水平。例如，成都市锦江区专门制定了《社会工作人才队伍建设十二五规划》，统筹推进全区社会组织人才队伍建设。

(6)搞好评估监督。为了给培育和发展社会组织提供持久动力，不少地方政府高度重视对社会组织活动过程和绩效进行严格考评和监督，并根据考评结果落实激励政策，推动社会组织快速健康成长。例如，广东省顺德市建立了“社会荣誉制度”，每年经过严格考核，“对贡献突出的社会组织给予表彰奖励，激励社会组织进行社会创新试验，引导社会组织履行社会责任。对在维护市场公平公正、保护环境、捐助公益和慈善事业等方面成果显著的社会组织，政府在职能转移、购买项目立项和资金资助等方面给予优先和政策优惠”。②《未来5年重点培育三类社会组织》，《南方日报》2011年11月18日。