中国流动人口管理与服务问题研究综述

张 瑞

（南开大学周恩来政府管理学院，天津，300071）

中国流动人口管理与服务问题研究综述

张 瑞

（南开大学周恩来政府管理学院，天津，300071）

我国近年来流动人口增长迅速，其内部结构也出现新的变化，为应对以上趋势，各地政府积极探索流动人口管理与服务的新模式，这为学者们对流动人口管理与服务问题的研究创造了广阔的空间、提供了众多的素材。本文按照流动人口管理与服务概念、相关理论、发展阶段、典型模式、存在问题以及解决对策等内容对已有文献成果进行梳理，在此基础上提出目前流动人口管理与服务研究中存在的问题。

流动人口；管理与服务；户籍制度改革

我国近年来流动人口增长迅速。第六次全国人口普查结果显示，目前我国流动人口数量为2.2亿人，同2000年人口普查相比增长82.89%。同时，流动人口内部结构也出现新的变化，例如流动人口文化程度提高，大学生流动人口增速趋升，男女比例趋近平衡，流动区域将由单元集聚趋于多元集聚，35岁以上流动人口所占比重增加，流动人口家庭化候鸟式迁移现象越来越突出等。[1]随着我国政府管理理念的转变，同时也为应对流动人口的快速增长与结构变化，国家将加强流动人口管理与服务纳入国家“十二五”规划，相关职能部门及各地方政府机构也纷纷出台一系列政策措施，探索流动人口社会化、公平化管理与服务的新模式。与此同时，很多学者也对流动人口管理与服务的具体内容、相关理论、管理模式等问题作了相应研究，并为完善流动人口的管理与服务提供了对策建议。

一、中国流动人口管理与服务的概念、相关理论以及发展阶段

（一）关于流动人口管理概念的界定一直以来，我国各地方政府与学术界对流动人口的界定颇多，但是对于流动人口管理的界定相对较少，有的学者从单纯管理的角度对流动人口管理进行了界定：“流动人口管理就是对流动人口事件和人口行为实施管理的过程，或者说是对流动人口行为和人口事件进行的社会管理。”[2]也有学者认为，流动人口管理不仅包括政府对流动人口的组织约束，也有对其进行保护的作用：“国家对流动人口的管理，就是政府管理部门依据国家法律法规的授权，对人口流动过程中涉及的人、行为、事件进行组织、协调和约束、调控，依法处理涉及流动人口的违法犯罪，保护流动人口和相关人员的合法权益，维护社会秩序。”[3]还有学者将城市流动人口管理分为传统的城市流动人口管理与新型的城市流动人口管理：“传统的城市流动人口管理是适应我国计划经济体制而产生的，主要以限制流动人口为目的，以户籍制度为核心和主体，它是国家掌握人口行为、实现人口政策的重要手段。新型的城市流动人口管理，指在我国社会主义市场经济体制下，以服务为手段、法律法规为依据、统一的人口管理制度为基础、现代化的信息技术为支撑，符合全面建设小康社会目标新要求的城市流动人口管理。”[4]

可以看出，学术界关于流动人口管理的界定也在随着政府关于流动人口管理政策的变化而变化，由单纯的管理控制型向管理与服务型转变，在规范的同时向促进发展的方向逐步演进。

（二）关于流动人口管理与服务制度的相关理论目前国内外关于人口迁移的理论很多，从人口学角度，有著名的“迁移法则”[5]和迁移推拉理论[6]；从经济学角度，有刘易斯-拉尼斯-费景汉模型[7]、新劳动力迁移经济学[8]、舒尔茨“成本一效益”模型[9]和地理经济学模型；从社会学角度，有连锁因果说、移民网络说等[10]建立的理论模型，大多集中在解释人口迁移的类型、动机、特征和模式等方面，对流动人口的管理与服务方面解释较少，目前主要有以下三种。

一种理论解释认为，相关的政策制定者应当在公民权的视野下来认识、界定和处理流动人口问题，这种观点认为，公民权的实质在于特定共同体间的承认与排斥的关系，在我国表现为本地居民与流动人口群体之间的资源分配问题，且这一关系是在各种力量的博弈中不断变化发展着的，相对于本地居民，博弈中的流动人口处于明显弱势，这也解释了为何地方政府在制定公共政策时会限定流动人口某些权利。[11]

另一种观点用公共选择理论来解释流动人口管理服务体制的改革问题，这种观点认为，地方政府是事实上的我国流动人口管理体制的选择主体，根据公共选择理论，政府是具有理性的“经济人”，他们也关心自己在政治活动中的成本和收益，因此，为追求交易中的利益最大化，地方政府主要根据流动人口对实现其自身政绩目标作用的大小来决定对他们的态度，根据自身的流动人口管理理念来选择相应的流动人口管理体制，流动人口管理体制的选择是各个利益相关者，尤其是政府主导下的各部门之间根据自身动机和目标进行博弈的结果。[12]同时也解释了为何我国流动人口管理体制改革举步维艰。

还有一种观点是用社会融合、社会排斥的理论来解释我国流动人口管理制度的变更与完善，通过对西方社会排斥与社会融合理论发展与实践的阐述，来说明我国中央以及各级政府为建立和谐社会，需要采用促进社会融合的相关政策，排除社会中存在各种障碍，建立并完善对这些群体的社会保护机制。[13]

（三）关于中国流动人口管理与服务的发展阶段国内学术界关于流动人口管理与服务发展阶段的研究与人口迁移的发展阶段不尽相同，它以国家或地方政府出台的关于流动人口管理与服务相关政策为分界线，总体将改革开放以后的流动人口管理与服务发展分为允许流动阶段、规范管制阶段和支持融合阶段，从较为单一的管理服务向较为全面的管理和服务过渡。

研究者对于我国流动人口管理与服务阶段划分的侧重各有不同，有的学者从整体层面上做阶段划分，将我国流动人口管理与服务阶段划分为明显分割的城乡人口管理体制阶段（1958～1984）、防范式治安管理为主阶段（1985～1994）、参与式综合管理为主阶段（1995～2000）、2001年至今的服务管理并重阶段；[14]将改革开放以来我国流动人口管理与服务政策阶段划分为开放政策阶段（1978～1988年）、管制政策阶段（1989～1999年）和2000年至今的融合政策阶段。[15]

也有学者将划分视角放在了流动人口的主体——农民工上，将农民工管理与服务划分为三个阶段，分别为从严格限制到允许流动阶段（1979～ 1988），从控制盲目流动到规范流动阶段（1989～ 2000）和2000年以来的公平流动阶段。[16]将改革开放以来我国农民工管理与服务划分为五个阶段，分别为严禁农民流动阶段（1979～1983）、允许农民流动阶段（1984～1987）、控制农民流动阶段（1988～1991）、引导农民流动阶段（1992～1998）和1999年至今的放开并支持流动阶段。[17]

以上学者对农民工管理与服务的阶段划分与流动人口总体阶段划分趋势大致相同，换句话说，根据学者对流动人口管理与服务阶段的划分标准可以看出，我国目前关于流动人口管理与服务的国家政策主要也以农民工为主，对于其他流动人口群体的政策相对较少，因此，一方面国家要进一步发展完善其他流动群体管理与服务的相关政策；另一方面学术界也要加大对其他流动群体的关注程度。

除了在国家层面上对流动人口管理与服务阶段进行划分，很多学者也在相对微观的省市层面上流动人口管理与服务的政策演变进行研究。

随着2011年国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的发布，中小城市的户籍管理制度放宽，为流动人口转变为本地市民提供了必要的制度环境，也为中小城市的流动人口管理服务政策的改革与完善提供了试点机会，因此，未来我国中小城市流动人口管理与服务更应受到学术界关注。

二、国内外流动人口管理与服务典型模式

（一）国外流动人口管理服务制度美国、日本、欧洲等发达国家的流动人口管理与服务制度相对成熟，是国内众多学者在论证我国流动人口管理服务制度改革时的参考对象，尤其是双系统支撑的人口管理服务平台——美国的生命登记制度和社会保障号制度以及日本的户籍簿与住民票制度，更是得到众多学者的追捧。生命登记制度和户籍簿是用来登记人口的生命自然信息，如出生、死亡、婚姻等；而社会保障号和住民票则是记录了人口迁移、纳税、选举、驾照等内容，是领取社会保险、接受义务教育以及享受其他福利的重要依据。接栋正[18]、尹德挺[19]等学者分别通过对美国、日本人口管理制度的介绍，说明户籍与福利分开对国家实现人口有序管理的积极作用，它是引导流动人口主动接受管理的必要手段。除此之外，尹德挺还通过对中美地方财税体制与转移支付制度的分析与对比，解释了我国地方政府对待流动人口态度差异的原因，认为可以通过分税和转移支付，实现公共福利均衡供给，实现人口的合理流迁和有序管理。

同样，欧洲国家也是很多学者的研究重点。欧洲国家对人口迁移普遍实行“事后迁移登记”制度，本着迁徙自由的原则，大都没有制度上的条件限制，只要迁移人口到警署或内政部门登记备案即可，当地政府还会为迁入者提供社会保障等服务。[18]对于欧盟成员国而言，为了实现其全面彻底的移民融合政策，欧盟开发并逐步完善了一套成员国共用的测量指标——“移民整合指数”来监控社会融合进程，该指数包含劳动力市场融合、长期居住、家庭团聚、入籍和反歧视、政治参与等方面共142个指标。[19]

除此之外，其他地区某些流动人口管理与服务政策也是众多学者的研究内容，如简伟研通过对美国、澳大利亚、加拿大以及欧洲的德、法、荷、塞浦路斯的流动人口卫生服务管理制度的研究，认为发达国家的很多措施，都是在比较成熟的卫生服务框架下，通过某些细节调整使被服务对象更好地利用卫生服务，在外来人口卫生服务的措施方面更是如此。[20]王竞波等人通过对美、日、韩以及台湾地区流动人口公共卫生管理模式经验的研究，认为政府发挥主导作用，卫生服务保持较高公平性，城市流动人口管理服务计划完备，信息系统完备畅通，医疗保障制度较为健全，社会力量对流动人口公共卫生服务管理参与程度较高等是发达地区流动人口公共卫生管理模式较为成功的原因。[21]

总体来说，以上学者都是通过对国外流动人口管理与服务模式、经验的比较研究，对中国流动人口管理与服务的改革与完善提出对策建议，但是对其在中国流动人口管理与服务中的有效程度、实施过程以及预期结果缺少实证研究。

（二）国内流动人口管理与服务模式对于目前国内流动人口管理与服务模式的研究，学者们关注的角度有所不同，有的学者从宏观层次出发，对目前我国各地区实行的流动人口管理与服务模式进行分类：一是北京的治安管理拓展型，该模式由政法委或综治委牵头，主要办事机构设在政法委或公安局，在基层有派出所指导的协管员队伍参与管理，强调“治安优先”。但是随着近年来政府执政理念的变化，在治安防范管理的基础上强化服务是其社会管理创新的重点。如石景山区的新居民互助服务站模式，服务流动人口，解决随居家属的工作、子女上学等实际问题，并实现社区自治。二是嘉兴的专业机构协调型，该管理体制通过成立单独的流动人口管理服务部门来加强流动人口的管理与服务，从而保证良好的沟通协调机制；无锡的大人口机构统筹型，该模式是以“大人口”观为指导，原有政府架构总体不变，由发改委或人口计生委牵头进行相关部门之间的协调，通过体制整合、职能整合、信息整合等手段加强对流动人口管理和服务的统筹；四是深圳的“积分入户”居住证型，该模式是对持有长期暂住证并满足一定积分条件的人员赋予“居民”身份，使其可以享受户籍制度所对应的养老、教育、医疗、住房保障等一系列便利服务。[22]

也有学者从微观层面上对流动人口管理与服务的基层工作模式作了总结，认为从流动人口管理主体来看，可分为网格包干型、三级联管型、村企联管型和依托协会型四种；从出租房屋主来看，可分为契约自治型、双向关联型和旅店式管理型三种；从流动人口居住和从业特点来看，可分为企业集中管理型、产业升级过滤型、大院委托管理型和居干楼长协助型四种。[15]学者关于流动人口管理与服务基层工作模式的研究主要集中在社区层面上，在下面的综述中将进一步说明。

以上各种流动人口的管理服务模式虽然都取得一定效果，但是在具体实施过程中仍存在一定问题，如在宏观方面，协调机构缺乏一定权限；在微观方面，流动人口自主管理相对缺乏。

三、流动人口管理与服务存在问题及对策研究

（一）流动人口管理与服务存在问题目前，我国流动人口管理与服务的相关政策制度不断发展与完善，很多地方政府都在积极进行管理与服务创新模式的探索并取得一定成果，但是由于某些体制机制的原因，我国流动人口管理与服务仍然存在一定问题，根据学者的研究总结，可以将问题集中在三个方面：一是管理与服务的政策法规；二是管理与服务体制机制；三是管理与服务内容。

首先，在流动人口管理与服务政策法规方面。我国目前流动人口服务管理政策法规体系存在着盲点，缺少统一、权威的法律保障；[14]法规呈现滞后性，政策存在自利性和排他性；[23]公共服务政策多与户籍挂钩。[23]

其次，在流动人口管理与服务体制机制方面。城市流动人口管理与服务制度存在二元性；[24]管理机构协调性差，缺乏权威性；[14]流动人口信息采集和共享机制不完善，人口信息管理主体有待明确；[19]服务意识和管理模式明显滞后，服务管理主体形式过于单一，缺乏公众参与；[25]流动人口服务管理体制改革滞后，服务管理工作机制不顺，综合治理、管理措施难以真正落实，基本保障不足。[26]

除此之外，社区流动人口管理与服务体制问题是这部分研究的重点。目前我国社区流动人口管理与服务体制还存在很多问题：在职能方面，社区流动人口管理的职能配置不科学、行政化趋势明显、基层组织定位不准、社区教育缺失、流动人口所需公共服务短缺等；在制度方面，社区流动人口管理的机构设置不合理、职责权限不一致、法规制度不健全、运行机制不顺畅等；[27]在资源投入方面，经费投入不足，资源分配不合理，有的学者通过对社区工作站的实证研究调查，说明政府在拨付社区人口管理服务资源时，由于不尊重社区人口管理服务内容的差异性，不能将有限的行政资源发挥其最大作用；[28]在管理模式方面，流动人口参与不足，难以融入城市社区等。

第三，在流动人口管理与服务内容方面。流动人口公共服务供需矛盾凸现，突出表现为就业培训、社会保障、子女教育、住房保障、医疗卫生、政治与社会参与等方面的合法权益难以有效保障。[26]

（二）流动人口管理与服务对策研究流动人口是城市在社会发展规划以及社会管理中的重要因素，为解决流动人口管理与服务的现存问题，学者们提出以下几方面对策建议。

首先，在完善流动人口管理与服务政策法规方面，要在国家层面完善教育和社保等公共服务政策，加快流动人口服务管理立法，逐步取消与户籍制度挂钩的各项公共政策，在以人为本、服务为先、开放包容、公平对待、依法管理、综合施策的理念下制定非排他性的公共政策。[29]

其次，在创新流动人口管理与服务体制机制方面，我国流动人口管理与服务要将流动人口服务管理创新置于城乡统筹的视野之中，理顺城市社会管理体制，对市场经济体制、民主政治、社会管理改革做系统化“顶层设计”，为城市包容性发展创造条件；[30]建立跨部门、跨系统、跨地区的服务管理协作机制，切实实现管理责任化；建立方便流动人口自由流动的流入地与流出地双向管理机制，建立健全流动人口综合服务管理信息系统；改进管理方法，拓展服务类型，推进流动人口基本公共服务均等化；加大流动人口管理服务经费与人员投入。[23]在流动人口管理服务主体方面，要坚持政府主导，多元参与，强化流动人口服务管理的合力机制，正视社会组织在流动人口管理与服务中的作用，特别是流动人口自组织的建设，为社会组织的培育发展创造良好的制度环境，为充分发挥社会组织功能提供平台。[26]

在流动人口社区管理服务制度改革方面，地方政府要重构社区流动人口服务管理职能，合理设置社区管理机构，明确划分社区管理责权，不断完善社区管理法制，健全社区运行机制，创新社区管理体制，构建社区层面的属地化管理体系，完善社区经费保障机制，健全社区服务多元化投入机制等，使社区成为对流动人口提供服务和管理的主渠道；[27]应该尊重社区人口居住空间结构的差异性，尊重社区人口管理服务内容的差异性，将有限的行政资源进行合理配置，充分发挥社区工作站这类中国城市社会最基层治理单位的治理效能。[28]

第三，在拓宽流动人口管理与服务具体内容方面，要从以下几方面着手：规范流动人口就业市场、完善流动人员培训机制；多渠道解决流动人口子女就学问题，促进流动人口子女教育公平；探索流入人员就医与疾病预防措施、为其提供与户籍居民同样的计划生育保健服务；继续推进流动人口社会保险扩面工作，尽快实现社会保险异地转移接续；完善城镇住房保障体系，多渠道解决流动人口居住问题；在流动人口管理中依法行政，提高执法水平；加强基础设施建设和改善公共卫生环境；丰富流动人口的业余文化生活，创造良好社会氛围等。[26]

除了对流动人口管理与服务内容整体进行论述以外，很多学者同样致力于某项服务制度更为具体细致的研究，例如对流动人口计生管理与服务模式机制新型化，管理机构协调化，管理格局网络化，管理手段现代化，服务内容多样化等问题的研究；[31]对流动人口出租屋管理有效模式，出租屋管理体制改革，出租屋管理队伍建设等问题的研究；[15]从司法领域与社会领域出发对解决流动人口司法困境问题的研究；[25]对流动人口子女教育低成本化，教育资源分配合理化，教育机会与教育过程公正化，贫困助学与保障机制多渠道化问题的研究；[1]对流动人口医疗保险可及性、可负担性、适用性和便携性与医疗救助异地申请制度化和便利化问题的研究；[32]对流动人口就业培训资金来源多元化、劳动力市场规范化和培训方式多样化等问题的研究。[33]

除此之外，还有学者对特殊流动人口管理与服务问题进行研究，如对我国城市少数民族流动人口社会融入状况的调查分析，指出制约城市少数民族流动人口社会融入的原因主要包括制度障碍、观念障碍和社会障碍，即一系列排他性的政策和制度、传统观念与新兴观念的摩擦碰撞、宗教文化的自我限制等，只有去除以上障碍，才能促进和加快城市少数民族流动人口社会融入的进程。[34]

四、流动人口管理与服务研究中的存在问题

虽然我国学者对流动人口管理与服务问题的研究数量逐年增加，但是仔细总结近年来的研究成果，会发现存在以下几方面问题。

首先，学者的研究重点是对流动人口管理与服务存在问题与解决对策方面进行定性研究，多遵循“现行政策——存在问题——解决方案”这一固定程序，由于各地在流动人口管理与服务政策方面的雷同，导致对这些问题的分析与对策论述出现重复，即使出现定量研究，也多为描述性分析，只能对现状进行说明，而不能对其内在原因、政策效果或未来趋势做深层次科学分析，真正高质量和集理论分析与定量研究的文章寥寥无几。因此，为提高研究成果质量，需要拓展研究理论，创新研究方法，将定量与定性相结合，通过对流动人口管理与服务存在问题深层次数理分析，提出相应的解决对策，并对其进行实证效果评估，在注重现实针对性研究的同时，应加强前瞻性的预测研究，如我国各地区实施居住证制度后，某些福利政策与户籍相脱离，流动人口管理与服务面临哪些挑战，流动人口的社会融合有何变化等。我国户籍改革政策颁布后，中小城市如何完善流动人口的管理与服务体系，以达到流动人口与本地居民的帕累托最优。

其次，学者们偏重于对整体流动人群或其主体农民工管理与服务问题的研究，而对其他流动人群的研究较少，如学生群体、外籍人士以及候鸟人群的管理与服务问题，随着社会政治、经济和户籍体制改革的不断深入，相关政策的不断颁布和实施，相信特殊流动人群会为学者的研究提供一个更为广阔的研究空间。

最后，体现在关于社会公平的政策研究方面，学者们在研究成果中几乎都提到了要制定体现社会公平的公共政策，但何谓体现社会公平的公共政策，公共服务的均等化如何实现，对当地经济与社会发展会带来什么影响，当地政府的实际意愿与资金来源渠道等，在众多学者的研究中都未体现，这也是学者关于流动人口管理与服务问题中应注意的问题。

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〔责任编辑 赵晓洁〕

The Literature Review of the Floating Population’sManagement and Service in China

ZHANG R ui
（School of Zhou En'laiGovernmentManagement,NankaiUniversity,Tianjin,300071）

In recent years，the floating population in our country has grown rapidly and its internal structure also appears new change.In response to the trend，local governments are all actively explore the new mode of itsmanagement and service.It creates a broad space and provides numerousmaterial for the scholars who research the floating population management and service problems. According to the existing literature review such as the floating population’s administration and service concept，correlation theory，development stage，the typicalmodel，the existing problems and countermeasures，and based on this，this paper puts forward several problems in the research of floating population’smanagement and service.

floating population；managementand service；reform of the household registration

C915

A

2012-09-17

张瑞（1984-），女，辽宁沈阳人，博士研究生，研究方向：社会政策与社会工作。

1674-0882（2012）06-0023-04