环境税与环保制度的协调

何锦前

（北京大学法学院，北京100871）

环境税与环保制度的协调

何锦前

（北京大学法学院，北京100871）

排污费改革为环境税是环境保护领域的重大课题，环境税开征必须充分协调好与环境保护制度之间的关系。为协调与环境污染总量控制等环境行政管控制度的关系，应注重加强环境税的合作征管和联合执法，为行政管控提供较为顺畅的信息机制。为协调与排污权交易等环境经济制度的关系，应加强成本效益分析，妥善分配部门间权力与利益，并根据经济社会发展情况处理好地区发展和结构性配置等问题。

环境税；排污费；环保制度；总量控制；排污权交易

1 环境税与环境保护制度

1.1 世界工业化进程中的环境税与环境保护

对于有着悠久历史的税收制度而言，环境税是非常年轻的新成员。从环境税概念的提出到目前相当多的工业化国家开征环境税，也不过短短的90余年。庇古最早提出了环境税的初步理论，环境税也因此往往被称为庇古税。[1]到后来，图洛克推动了学术界对环境税的进一步关注和讨论[2]，皮尔斯等人明确提出环境税的“双重红利”假说后[3]，环境税研究逐步进入了高潮阶段并推动了立法实践。法国是最早进行环境税（费）立法的国家之一，并从1990年以来不断完善立法。通过“1999年度财政预算法案”，法国建立了“污染活动一般税”制度。现在，美国、德国、日本等许多工业化国家都已先后推动环境税立法。

环境税的出现，也象征着税收制度发生了根本转型。在工业化早期阶段，税收制度往往关注工业生产效率和经济产出总量，为此而制定的差别税率和税收优惠政策，为推动各国的经济发展作出了积极贡献。然而，工业化的一个巨大代价就是破坏环境、损害生态，税收制度也可以说是“为虎作伥”，这一点也不能否认。在反思工业化发展模式和现代化范式的基础上，各国开始关注环境保护，环境税正是在这样的历史背景下出场的。环境税的出现，肩负着扭转税制消极导向、推动环境保护的历史使命。

1.2 我国发展方式转变中的环境税与环境保护

在中国，改革开放带来了经济发展的日新月异，也带来了环境污染的严重后果。因此，转变发展方式就成为了当务之急。环境保护制度中的排污费被一再强调应尽快改革。近年来，人们更加认识到，为了根除现行排污费制度的痼疾、大力推动发展方式转变，排污费亟待改革为环境税。“十二五”规划纲要明确指出，要积极推进环境税费改革，开征环境保护税。

学术界对排污费改革为环境税的问题多有讨论，当然，更多研究是从排污费如何改革为环境税的角度进行分析的。对此，有些学者指出，应充分重视环境税立法与现行环保制度如何更好地协调的问题，这是非常有道理的。排污费改革为环境税，在一定程度上是传统的环保制度“跳槽”到税收制度中来，涉及的体制机制转换和权力利益分配问题均极为复杂，[4]因此，制度协调至关重要。

2 环境税与环境行政管制的协调：以污染总量控制为例

行政管制制度是环保制度中最传统、最主要的组成部分。在我国，环境行政管制制度主要包括环境保护标准制度、污染总量控制制度、“三同时”制度、环境监测制度、环评制度、排污许可制度、区域限批和流域限批制度等具体制度。现以污染总量控制制度为例，对环境税与环境行政管控制度的协调问题展开分析。

2.1 环境税与污染总量控制的矛盾

总量控制制度发挥作用的前提是，政府掌握了所辖地域各相关单位的污染物排放情况，并能在此基础上结合本地自然环境禀赋等多方面因素，科学评估本地区应设定的污染物排放总量。不过，排污信息和其他相关信息是典型的“碎片化信息”[5]，政府所能掌握的信息永远是不完备且无法完全解决的，只不过在不同政府部门间的不完备程度存在差异而已。环境税开征前，环保部门通过环境监测和排污费征收等可以掌握相关信息，而环境税开征后，如果环保部门不能参与税收征管，则将面临信息缺失的问题，“有时甚至无法得知整个行业的污染总量”[6]，对总量控制目标的实现是不利的。对征税机关来说，它可以根据污染物排放的社会边际成本曲线或社会平均削减成本来设定税率，对详细了解所有污染者的准确信息则往往缺乏积极性。

除了信息机制上的问题，环境税和环境污染总量控制制度可能会存在制度机理上的矛盾。作为典型的庇古税，环境税的基本逻辑是将环境污染的外部性成本内化为排污者的内在成本，以高税率、低税率以及税收优惠等税收工具提供正反方向的经济刺激，促使排污者控制和减少污染物排放。环境税政策制定者和执法者可能倾向于以高税率或累进税率等方式寓禁于征，注重引导排污者的主动性。而环境总量控制的制度机理则侧重于行政计划和命令控制。可以设想，过重的环境税负和环境总量控制所施加的行政负担相叠加，可能加重企业负担，引起其对环境税或环境总量控制措施的消极应对行为，[7]也可能导致环境税和环境总量控制措施之间制度功用的相互抵消。

2.2 环境税与污染总量控制的协调

考虑到上述问题，在环境税立法过程中就必须有针对性地加强具体制度设计。总的来说，要注重环境税和环境污染总量控制制度的科学设计，要么两者同步改革，要么以现行环境污染总量控制制度为参照，要求环境税的制度设计主动加以衔接，确保相关制度之间融洽协调。具体来说有三点非常重要：第一，环境税征管制度不宜完全撇开环保部门，应建立联合执法机制，加强税务部门和环保部门之间的信息共享，在税收征管上，甚至可以采取“环保核定、税务征收”的模式；第二，应明确要求排污者向税务和环保部门履行排污申报法律义务，向环保部门申报排污信息的义务不得因排污费改为环境税而免除；第三，应衔接好税收激励机制和行政管控机制，其中，可以明确排污者在纳税和行政处罚之间是否有一定的选择权，以减少规则的不确定性，提高排污者主动减排的积极性，以最小的成本实现最大的环保效益。

3 环境税与环境经济制度的协调：以排污权交易为例

我国环境经济制度包括排污费制度、排污权交易制度、财政补贴制度、绿色信贷制度、绿色证券制度、押金制度等具体制度。排污收费制度应当是环境经济制度中最为重要的部分，它与其他环境经济制度、环境行政制度之间存在诸多冲突之处，这也是排污费亟待改革为环境税的重要原因。除排污费制度外，排污权交易制度也是非常重要并大有发展空间的环境经济制度。以下以排污权交易制度为例来讨论环境经济制度与环境税的协调问题。

3.1 环境税与排污权交易的矛盾

从制度机理来看，环境税和排污权交易制度既有相同之处，也存在很大不同：相同的地方在于两者都充分利用经济激励手段来实现环境保护；不同之处在于，环境税立基于庇古税理论所支持的环境外部性成本内部化的机理，而排污权交易制度则立基于科斯原理所提倡的产权界定基础上的市场逻辑。排污权交易制度意味着排污者可以通过购买的方式而获得一定的环境产权，在一定程度上可以适用私权保护的原理，而环境税并未赋予纳税人环境产权，它意味着对“环境公共产权”或“国家所有权”的保护。这也就直接决定了两者的定价机制——排污权交易当事人购买环境产权的价格是以“准市场竞争”的方式形成的，而环境税税率则是由国家立法机关或征税机关确定的，两种定价机制不同。环境税的开征，就必须要考虑环境税税率和排污权交易定价两者之间的关系问题。如果环境税和排污权交易可以由排污者任意选择，那么，同一排污情况下，税率和排污权交易价格高低将直接影响排污者的选择，也就影响环境税的效果。

排污权交易的前提是排污权必须得到法律确认，也就是进行排污权的初始分配，排污权的初始分配可以有三种形式：无偿分配、拍卖和奖励。[8]采取何种方式确定排污权初始分配，也直接影响环境税的效果，甚至决定环境税开征有无必要性。例如，企业经排污权交易获得的额定排污量已经给付了对价，是否还要缴纳环境税、需要纳税多少等问题都需要慎重考虑。即便初始分配排污权的问题解决好，排污主体之间进行的富余排污权指标交易可能产生环境税的减免退问题，还可能导致地区之间税源转移的问题，都需要进行通盘考虑。

3.2 环境税与排污权交易的协调

就目前来说，排污权交易尚处于试点阶段，制度并未完全定型。鉴于此，笔者认为，排污权交易制度与环境税制度的建立都应为对方留下空间，并着重注意三个方面的问题。第一，环境税税率和排污权交易价格的确定，都应当进行充分、周详而审慎的成本效益分析，排污权交易价格实际上并非完全市场竞争下的价格，对其进行成本效益分析仍然是必要的。理论上来说，排污权交易价格可以为环境税税率的确定起到很好的参考作用，不过，当前排污权交易价格形成机制中往往有很多政府干预的因素，导致排污权交易价格不合理，因此，环境税开征后，其税率确定应对排污权交易价格进行客观审慎的评价。第二，应妥善处理好环境保护部门和财税部门的权力和利益分配关系。环保部门一直以来在经济上依赖于排污费，如果环境税收入全部收归国库，环保部门不能像目前这样支配排污费的使用，那么，一定要在财政机制上确保环保部门的基本利益，否则，排污权交易制度很可能会因为利益驱动而变形走样。第三，对于污染排放总量，应合理划定其中用于排污权交易的部分和征收环境税的部分，用于排污权交易的部分过多，可能导致交易价格低于合理的水平，由此侵蚀了税源；用于征收环境税的部分过多，则可能导致排污权交易价格过高，妨碍排污权交易制度发挥其作用。

4 结语

从上可知，排污费改为环境税，必须充分考虑同环境污染总量控制制度、排污权交易制度的协调问题，除此以外，环境税与环境监测制度、排污许可制度、财政补贴制度、绿色信贷制度等诸多环境保护制度之间的协调也是非常重要的，均应在立法中加以考量。环境税和环保制度都不可能完美无缺，都应积极加以调整改进，互相配合，形成制度合力。随着经济社会发展步伐的加快，环境税的征税范围将会超出当前排污费的收费范围，必然将更多环境污染行为纳入税法规制的范围。由此来看，环境税和环保制度的协调，将是一项长期的任务。

就环境税立法而言，应当在税率确定、信息共享、部门合作征管与联合执法等方面有针对性地进行制度设计，促进环境税和环境保护制度之间的协调配合。就环境保护制度而言，应针对排污费“跳槽”到税收制度去的必然趋势，提前就相关制度变革做好规划设计，适当调整并减少行政管控，建立与财税部门的信息共享机制，推动排污权交易试点和环境税试点的交叉试验，为排污权交易全面推开和环境税开征积累制度经验。当然，从顶层设计的角度来看，也应当为环保部门提供坚实的财政保障基础，为其解决后顾之忧，并进一步梳理税收制度和环保制度的理念、宗旨和具体规则的协调问题。

[1]ARTHUR CECIL PIGOU.The Economics of Welfare[M].London：Macmillan and Co.,Ltd.,1920：372

[2]TULLOCK G..Excess Benefit[J].Water Resources,1967,3(2)：643-644.

[3]PEARCE DAVID.The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming[J].Economic Journal,1991,101(407)：938-948.

[4]何锦前.环境税与环保制度的矛盾与化解——以行政部门为视角[J].石河子大学学报，2012(4)：30-35.

[5][英]帕斯·达斯古帕塔.功利主义、信息与权利[C]//[印]阿玛蒂亚·森，[英]伯纳德·威廉姆森.超越功利主义.梁捷，李晋，王军伟，等译.上海：复旦大学出版社，2011：217.

[6]王慧.环境税的理论优势与现实障碍[J].华南农业大学学报：社会科学版，2010，9(3)：143-148.

[7]张守文.经济法总论[M].北京：中国人民大学出版社，2009：145-148.

[8]蔡守秋，张建伟.论排污权交易的法律问题[J].河南大学学报：社会科学版，2003，43(5)：98-102.

Coordination of Environmental Taxation and Environmental Protection System

He Jinqian
(School of Law,Peking University,Beijing 100871,China)

The transformation from pollution charge to environmental taxation is the great topic in the field of environmental protection.In order to coordinate environmental taxation and pollution gross control system,the cooperative assessment and joint administration of law should be strengthened to provide smooth information mechanism for gross control system.In order to coordinate environmental taxation and pollution rights trading,the legislators should pay more attention to cost-benefit analysis on tax rate and trading price,and deal with other problems including regional development and structural collocation.

environmental taxation;pollution charge;environmental protection system;gross control

D922.229

A

1008-813X（2012）04-0037-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.011

2012-06-06

中国法学会部级法学研究重大课题《经济发展方式转变中的法律问题研究》（CLS[2011]A02）

何锦前（1979-），男，湖南宁乡人，北京大学法学院经济法学专业博士生在读，讲师，主要研究方向为财税法学、环境法学、经济法学。