浅谈新修订《水土保持法》对高铁建设的要求

王宗鹏

(中铁工程设计咨询集团有限公司)

自2003年秦沈客运专线通车至今，我国高速铁路(简称:高铁)建设正经历着跨越式发展。高铁在给人们工作生活带来便利的同时，也不可避免地带来了植被破坏、水土流失等生态环境问题。所以，做好高铁建设中的水土保持工作十分必要。特别是2011年3月1日新修订的《中华人民共和国水土保持法》(以下简称:新水土保持法)开始施行以来，对生产建设项目水土保持工作提出了更为严格的要求。因此，解读和学习新修订的水土保持法，是更好地服务于高铁建设的迫切要求。

1 前期立项审批阶段

1.1 强制要求生产建设项目立项前须依法编制水土保持方案并取得水行政主管部门的批复，否则不得开工建设

新水土保持法第二十五条规定:在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案。第二十六条规定:依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。

修订前的水土保持法未明确要求生产建设项目须编报水土保持方案。原对生产建设项目须编制水土保持方案明确要求的是《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条:涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

1.2 提出应避让水土流失重点预防区和重点治理区的要求

新水土保持法第二十四条规定:生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区;无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。

修订前的水土保持法对此未涉及。水土流失重点预防区一般与森林保护区、自然保护区等地域相重叠。重点治理区则指自然水土流失较严重、易造成水土流失危害的区域。

2 水土保持方案后续设计阶段

2.1 要求后续设计过程中，建设规模和布线发生较大变更时应编写变更方案，水土保持措施设计发生变更时应出变更设计文件

新水土保持法第二十五条规定:水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要做出重大变更的，应当经原审批机关批准。

当主体工程建设地点、工程规模或布局发生变化时，水土保持方案及其设计文件应重新报批。当取土(石、料)场、弃土(石、渣)场、各类防护工程等发生较大变化时，应编制水土保持工程变更设计文件。较大变化的界线为变化幅度20%左右。

2.2 提出在干旱地区从事生产建设活动应防止风蚀和拦蓄地表径流

新水土保持法第三十八条规定:在干旱缺水地区从事生产建设活动，应当采取防止风力侵蚀措施，设置降水蓄渗设施，充分利用降水资源。

对产生径流的坡面应根据地形条件，采取水平阶、水平沟等蓄水工程;对径流汇集的坡面应根据地形条件，结合路基截排水系统，采取水窖、蓄水池、沉沙池等径流拦蓄工程，用于植被绿化的引水灌溉系统。

3 施工阶段

3.1 强制要求建设单位须自行或委托具有相应资质的单位开展水土保持监测工作

新水土保持法第四十一条规定:对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。

修订前的水土保持法未对开发建设项目水土保持监测工作提出明确要求，仅水利部2000年第12号令《水土保持生态环境监测网络管理办法》等部委规章对此有要求。如该办法第十条规定:有水土流失防治任务的开发建设项目，建设和管理单位应设立专项监测点对水土流失状况进行监测，并定期向项目所在地县级监测管理机构报告监测成果。水土流失监测工作依据《关于规范生产建设项目水土保持监测工作的意见》(水利部水保［2009］187号)开展。

3.2 要求加强施工过程中水土保持方案实施情况的监督检查

新水土保持法第二十九条规定:县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。

水土保持监督检查是由水利部、流域管理机构等水行政主管部门牵头组织的，工程现场检查重点是高铁全线的取、弃土场防护措施情况，特别是隧道进出口宕渣的拦挡排水措施是否按照“先拦后弃”予以落实，以及桥梁水中墩施工是否满足河道行洪要求等。

3.3 要求建设单位缴纳水土保持补偿费

新水土保持法第三十二条规定:在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。

虽然各省市均已出台相应地补偿费征收标准，但是否应缴纳水土保持补偿费一直存在争议，尤其是建设单位。现已明确要求缴纳水土保持补偿费，但是针对何种土地利用类型征收和后期恢复绿化的面积是否应该除去等量化问题还亟待解决。

3.4 要求对清基工程的表层土进行综合利用，设置临时堆土场

新水土保持法第三十八条规定:对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡。

高铁项目作为线性工程，战线长，跨度大，全线临时堆土场相对较多，选取临时堆土场的点位、规模及施工单位是否能根据要求征到地，将是表层土能否很好利用的关键。

3.5 要求工程弃渣优先综合利用，若无法利用，则按照批复的水土保持方案设置的弃渣场堆置

新水土保持法第二十八条规定:依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用;不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。

综合利用方面，隧道开挖的宕渣材质相对较好，经过碎石料加工系统后可优先作为路基填筑的AB料。考虑施工时序无法完全衔接，需布设中转料场进行中转，并布设拦挡排水防护措施。部分宕渣也可被地方政府外运利用，用作石材加工、修公路等，但亦需布设中转料场并采取临时防护。受材质或外部条件限制等因素，部分弃渣不能外运，就需要堆置在水土保持方案选定的弃渣场。

4 竣工验收阶段

强制要求开展水土保持设施的竣工验收工作。

新水土保持法第二十七条规定:依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用;生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施;水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。

修订前的水土保持法仅要求:建设工程竣工验收时，应当同时验收水土保持设施，并有水行政主管部门参加。

新水土保持法提出必须开展水土保持专项验收的要求，验收的重点是拦挡工程和绿化。水土保持设施验收时间一般在工程绿化验收后开展。

5 违法追责

新水土保持法增加了处罚手段，提高了处罚力度。增加了滞纳金制度、行政代履行制度、查扣违法机械设备制度，强化了对单位、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法责任追究制度等。

新水土保持法显著提高了罚款的标准，加重了违法成本，罚款限额由原来的一万元提高到了五十万元。对在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，按照倾倒数量可处每立方米十元以上二十元以下的罚款等。