国有企业信息披露与监管制度研究:一个研究述评

綦好东，王伟红

(山东财经大学会计学院，山东济南 250014)

国有企业①广义的国有企业包括国家出资非上市企业和国家控股的上市企业，限于研究主题，本文着重研究非上市的国有和国有控股的国有企业。是现代市场经济体系中的重要组成部分，其监管和运营一直受到政府管理部门和学者们的关注，但这种关注多集中于国有企业的激励约束机制、产权改革、法人治理结构、内部控制等方面。近年来有关国有企业信息披露与监管的讨论虽有所涉及，但仍然处于探索阶段，并未成为研究热点。本文对国内外关于国有企业信息披露与监管制度的研究进行梳理，同时对已经取得的研究成果进行评论，以期促进我国国有企业信息披露与监管的广泛和深入研究。

一、国有企业信息披露与监管的重要性研究

国有企业信息披露与监管属于会计管制的研究范畴。“管制”一词源起西方，本意是指政府通过制定规章对某些产业进行公共干预。Baldwin和Cave［1］将管制的特性概括为“命令与控制”，管制标准的设定、监控和强制遵守由政府部门或管理机构通过立法确立，通常由法律制裁予以支持。对于国有企业信息披露与监管的重要性研究，可归纳为三个方面:

一是从外部利益主体角度看其重要性，认为信息披露与监管有利于保障知情权、行使或扩大监督权，从而有助于提高信息透明度。中国诚通集团董事长马正武提出:由于国有企业的最终所有权是全民，因此国有企业提高透明度、增加信息披露，将有助于全民对国有企业的监督，也是国有企业应该承担的社会责任。《OECD国有企业治理指引》要求非竞争性领域的国有企业或者是承担着公共社会政策义务的国有企业执行比一般国有企业甚至比私有企业更高的信息披露标准，“因为公众是最终所有者，所以国有企业应该至少像公开交易的企业一样透明”［2］。

二是从内部利益主体角度看其重要性，认为信息披露与监管有利于削弱内部人控制，实现国有资产的保值与增值，提升企业竞争力。如王献锋［3］认为:国有企业定期进行信息披露，会使造假者的造假成本加大，减弱内部人控制，便于对国有企业进行有效监管，从而实现国有资产的保值增值。郭媛媛［4］123指出:国有企业是国家为解决诸多公共性问题而产生的，建立公开、透明的国有企业信息披露制度对于国内是取信于民、加强国有资产监管的重要举措;对于国际，是我国国有企业参与国际竞争的必然要求。

三是从企业主体角度看其重要性，认为信息披露与监管有助于提高会计信息质量进而有利于提高公司治理水平。如于生生［5］认为，公司治理结构影响会计信息的提供，会计信息又反过来直接或间接地影响公司治理。

由上可知，国有企业信息披露与监管的重要性是基于国有企业在我国经济中的特殊地位及其重要性而衍生的，也是维护社会经济秩序的稳定，保证会计信息透明度的需要。公司治理问题一直是国有企业改革的重点和难点，而非上市国有企业的信息披露与监管制度仍然是缺乏相应的制度体系，构建非上市国有企业的信息披露与监管制度有助于强化非上市国有企业的公司治理。

二、国有企业信息披露与监管的现状及其原因研究

上海财经大学公共政策研究中心在连续三年对31个省的国资委直接监管的非上市国有企业财务透明度的调查中，没有一家非上市的国有企业公开利润分配状况和资产负债状况［6］。中国诚通集团于2004年8月发布了《中国诚通控股公司二00三年度报告》，这是我国第一家主动公开披露其财务报告的非上市国有企业。报告参照上市公司标准，提供了包括公司基本情况简介、会计数据和业务数据摘要、实收资本变动及控股子公司情况、董事及高管人员与员工情况、公司治理结构、重要事项及财务报告共7个方面的数据与信息。但很遗憾的是，时至今日，这种自觉主动的披露并未被其他国有企业广泛效仿。当然，我们也看到了可喜的一面。比如，深圳市国资委明确表示:深圳市属国有企业财务信息公开披露将采取分步分批的方式进行，首先从公用事业企业开始，逐步推广到其他市属国有企业。基于这种工作思路，于2008年首次公开深圳市地铁有限公司和深圳巴士集团有限公司等两家公用事业领域国有企业的财务信息，广泛接受社会的监督［7］。

就目前的理论研究成果看，綦好东、黄跃群［8］174的研究表明:受国有企业管理模式的影响，国资委只是基于监管的需要，以出资人的身份要求国有企业按照统一的信息报表格式以及内容要求定期报告，但这些信息只作为内部资料使用，并不对外披露，因而披露对象单一;同时由于非上市国有企业没有建立对外披露信息的固定渠道，已有网站披露的信息并不完整，且缺乏持续性和规范性。宋文阁［9］指出，现阶段我国非上市的国家出资企业实行财务报告报送制度，国家出资企业财务信息透明度不高、财务监督弱化。郭媛媛［4］125－126对国有企业的分析表明:中央企业信息披露对象单一，不利于公众和社会监督的实现;财务信息等关键信息披露缺乏，公众无法获知中央企业运营真实情况;信息披露渠道狭窄，公众可以获得信息的途径有限;信息披露监管缺失，不利于保障所披露信息的真实、准确和客观。钟雪斐［10］23－25的研究表明:国有企业信息的公众披露制度在法律上处于空白状态;人民政府向人民代表大会报告国有资产和国有企业情况的制度过于原则，没有具体详细的实施办法，缺乏可操作性、权威性和有效性;信息披露法律制度的欠缺导致监督失效。

目前多数非上市国有企业的信息披露大多集中在社会责任的信息披露。学者们对国有企业社会责任信息披露的研究内容主要是围绕披露内容、披露方式、披露时间等提出社会责任信息披露的完善对策。根据国有企业的二重属性，国有企业主要分为以承担经济目标为主和以社会目标为主两种类型，后者基于其职责应该重视社会责任信息披露。而作为承担经济目标职责的非上市国有企业的重要财务、生产运营和公司治理等反映国有资产运营、增值及管理情况的信息，除了履行出资人职责的部门能够了解以外，公众却无从获知，这显然不利于对非上市国有企业的透明化、公开化监督。

对于我国国有企业信息披露与监管存在问题产生的原因，现有的理论分析多是泛泛而谈，还缺乏较有针对性的研究。如，宫正［11］认为:企业的社会责任意识不强、外部监管力度不够是我国国有企业社会责任信息披露存在问题的原因所在。鑫贵［12］54则指出:国有企业股权流动不强，不存在大量的专业分析人员时刻关注国有企业信息的变化，也缺乏大量的投资者出于投资决策目的而发自内心地需要国有企业的会计信息。

总体而言，目前国内学者的相关研究对作为国有企业会计信息失真、公司治理效率低下等问题的重要原因的信息公开披露不充分、监管制度不完善等仍缺乏足够认识。具体到非上市国有企业，信息公开披露不充分与监管不完善的具体症结何在?在社会公众要求非上市国有企业公开披露信息呼声日高的情况下，非上市国有企业的信息公开披露问题尚未解决，对非上市国有企业信息披露监管的难点是什么?对这些问题显然还没能给出明晰的答案。现有研究中，仅阚瑾［13］明确提出:只用未上市来解释国有非上市公司的会计信息失真是远远不够的，公司治理结构不健全、内部机构设置存在缺陷、社会环境的不利影响、外部监管不力等都是问题产生的原因所在。但这种分析在深度上和切入问题实质方面似仍不甚到位。

三、国有企业信息披露与监管的国际经验及比较研究

《OECD国有企业公司治理指引》从信息披露对象、信息披露内容、信息披露渠道、信息披露标准和信息披露监管等方面对国有企业信息透明和公开进行了明确规定，其成员国进行了国有企业信息披露制度方面的实践和探索。郭媛媛［14］分析和比较了澳大利亚、瑞典和奥地利三个国家在国有企业信息披露制度方面的特点:信息披露对象由政府部门拓展到社会公众;信息披露内容比照上市公司，体现国有企业的本质特征;信息披露渠道公开、方式多样;信息披露监管分成内部和外部两个监管系统，这为我国中央企业信息披露制度的构建和完善探寻了国际经验。

谭建伟、徐刚［15］的研究指出:新加坡的国有企业信息披露并没有严格的信息规范，在目录内容上有不同之处，但总体上披露内容较为详细;除了政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查之外，任何机构或个人，只需交纳很少费用，都可以在注册局调阅任何一家国有企业的资料。鑫贵［12］56的研究表明:新西兰的国有企业在皇冠监控咨询机构网站中有公司经营范围、公司基本数据、财务关键数据列示，国有企业需印刷公开发行企业目标计划、半年报、年报，并要求在一定时间范围内完成并上交给主管部长。瑞典的国有企业管理局面向公众、媒体、工会等相关团体公开出版所有国有企业年报合订本、合并汇总国有企业资产负债表和合并损益表，并且所有的国有企业应该在主页上公开企业财务信息，通过提高透明度来实现国有资产的有效经营目标。

通过对比分析可以看出，很多国家在国有企业信息披露与监管方面的具体规定各有特点，但由于会计信息是评估和监督企业的重要工具，普遍认为，国有企业应象上市公司一样在信息披露方面保持透明度，因此要求国有企业公布财务报告。而我国很多省份认为国有企业是受保护的对象，以涉及商业秘密、信息保密为由，仅实行报告制度而未公开披露信息。国有企业的某些经营信息虽然重要，但对于非上市国企的资产负债、利润分配、领导人的薪酬和职务消费情况等信息可以有选择地披露。

四、国有企业信息披露与监管制度改进对策研究

解决问题是众多研究的目标指向，对于我国国有企业信息披露与监管制度改进对策，学者们从建构原则、内容、方法等方面进行分析。綦好东、刘凯［16］指出:国有企业的会计信息质量必须符合我国会计准则提出的“会计信息质量要求”，首先必须反映受托资源的保管与经营情况。为此，应建立会计信息内部控制制度，防范会计信息的法律风险;随着网络技术的发展，通过会计信息的动态监控，逐渐由财务快报转变为网上直报的监控。在后续研究中，綦好东、黄跃群［8］174认为:应由国务院直接制定专门的《国有企业信息公开法》，同时授权财政部制定《国有企业信息公开披露规则》或《国有企业信息公开披露办法》，参照OECD国家关于国有企业信息披露的相关规范确定我国国有企业信息披露的具体内容，用以明确国资委的信息披露义务和责任。为了保证信息公开披露制度落到实处，必须实行信息公开披露问责制、建立以国资委为中枢的国有企业信息共享平台，这为完善我国国有企业信息披露与监管制度提供了更为细致的建议。

员碧辉［17］认为国有企业应该披露的社会责任会计信息总体上应该包括社会责任会计要素信息以及社会责任会计绩效信息。李锐、平卫英［18］指出:要建立完善、有效的国有企业履行社会责任的监督与评价机制，主要包括两方面的工作。一是建立起国有企业履行社会责任的法律、法规约束体系，从社会公众利益的角度出发有效引导、监督国有企业承担社会责任的行为;二是建立、健全国有企业履行社会责任的目标评价体系，通过对监督与评价体系的再设计避免企业的盲目无效率。

钟雪斐［10］28，29，40，46建议:国有企业信息披露主体的确定，应当遵循效率性和可行性原则;国有企业信息披露内容的确定，则需要遵循重要性原则和保密性原则;信息披露的主体主要包括国有企业和国有资产监督管理机构;披露对象主要包括公众、人民代表大会、政府和国资委;国有企业的信息披露与上市公司的信息披露行为有相似点，可以借鉴上市公司的披露方式、披露时间、披露程序，为国有企业信息披露服务;国有企业、国有企业相关人员、国有资产监督管理机构及其相关人员均应承担信息披露的法律责任。

现有的理论研究主要围绕国有企业信息披露的原则、目标、披露方式和渠道、法律制度进行探讨。但众多零散的研究成果并没有更深入地去解释如何构建一个系统、完善的信息披露与监管制度，这就难以对解决国有企业的信息不透明性、建立科学的公司治理结构进行直接而有效的引导。从我国的实际研究状况看，目前我国非上市国有企业信息披露与监管法律制度不完善，有必要进行体系化的制度构建。在具体构建中，应该对披露对象、披露主体和内容、披露方式、披露程序和披露的责任追究作出明确的规定，不仅仅是简单的原则规定，要增强可操作性和实用性，构建一个行之有效的信息披露体系，从而为实现对国有企业的有效监管奠定基础。

五、国有企业信息披露与监管研究:总结与评论

通过比较国有企业信息披露与监管制度的已有研究，并联系我国实际，我们不难发现:

1.就国有企业信息披露的实践而言，上市国有企业迫于监管压力，能较为及时、全面地披露信息。由于没有相关法规政策明确要求非上市国有企业应该建立持续性、规范化的信息公开披露制度，因而非上市国有企业并没有信息披露的动力和压力。从披露范围看，非上市国有企业并未全面地披露信息;从披露的积极性看，非上市国有企业并未自觉、主动地披露信息;从披露的内容看，大多只是社会责任方面的信息，且不全面;从披露方式看，比较单一;从披露时间看，披露具有随意性、无持续性。这就导致了国有企业信息的可比性不高、时效性差。

2.从现有理论研究的对象看，专门对国有企业信息披露与监管情况的研究尚不多。法规与政策制定者对非上市国有企业关注相对较少，因而非上市国有企业对公众公开财务信息几乎是空白。现有的研究大多是泛泛而谈会计信息失真的问题，且往往是只针对上市公司谈，直指非上市国有企业的极少。学者们呼吁创新监管体制，信息公开披露也属于监管体制的范畴，有效监管是高质量信息的一种保证，鉴于国有企业在我国市场经济体系中的重要性，需要有完善、科学的内外部监管体系保证其规范且长远的发展。

3.从现有的理论研究内容看，尚未有学者将公司治理和国有企业的信息披露与监管纳入到一个系统中进行研究。众多零散的研究成果并没有基于公司治理导向，对如何构建一个系统、完善的信息披露与监管机制做更深入的解释，这就难以为解决国有企业的不透明，建立科学的公司治理结构形成直接、有效的引导。同时，建立非上市国有企业的信息披露与监管制度，有助于提高非上市国有企业生产运作的透明度，加强社会公众对非上市国有企业经营者职责履行情况的监督，从而促进国有企业进一步提升公司治理水平，实现国有资产保值增值。对政府部门而言，全面、规范的信息披露有助于为政府决策提供基础信息，因此，基于公司治理导向的非上市国有企业信息披露与监管制度研究十分必要。

［1］ROBERT BALDWIN，MARTIN CAVE.Understanding Regulation:Theory，Strategy，and Practice［M］.Oxford University Press，1999.

［2］经济合作与发展组织.OECD国有企业治理指引［M］.北京:中国财政经济出版社，2005

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