财税法视角下的政府及其权力——对洛克《政府论》的挖掘

李 大 庆

(北京大学法学院，北京 100871)

在现代议会制的起源国家英国，洛克的思想也许在亚里士多德、霍布斯等宏大理论的照耀下显得不那么令人瞩目，但是走进其中的时候，发现这里也许埋藏着值得挖掘的“富矿”。在《政府论(下篇)》中，洛克以人类的自然状态和战争状态为立论起点，以社会契约论为理论基础，以保护个人财产权为核心，追溯了政治社会的起源，论述了国家权力结构和运行的模式。洛克的政府理论在西方政治史上产生了深远的影响，为资产阶级君主立宪制度的登台扫除了异说。尽管存在反历史和唯心主义的成分，洛克提出的政府理论和财产权理论却具有现实意义。循着这种政治哲学的理论进路，挖掘其中蕴含的思想精华，以公民财产权和国家财政权的法治化博弈框架来思考当今中国的政府体制改革。

一、古典政治学：政府及其权力从何而来？

在政府理论里，马克思主义经典学说认为，人民主权是一切政治权利中最早的、也是最基本的权利，这是同国家政权联系在一起的。如果人民没有对国家的主权，也就不可能有公民的一般民主权利；反之，如果人民连最一般的民主权利都没有，也就意味着根本不存在人民对国家的主权。列宁从国家与社会区分的视角来观察，指出政府是“从社会中分化出来的公共政治机构。”[1]恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中谈到：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内。”[2]这些理论在实践中的表现就是社会主义国家的宪法条文，如我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在此基础上，如果追问下去，国家的权力来自于人民，那么人民这种权力的基础是什么？它来自哪里？如果“天赋人权”的口号经过资产阶级革命的实践成为一种理论的话，那么这种理论一定有更早的渊源存在。

其实，在西方资产阶级革命之前，很多思想家在其著作中都对政府及其权力的起源有过论述。如亚里士多德、霍布斯等。在英国，洛克的一生恰好经过英国资产阶级革命的整个时期，其思想因而更加贴近以议会制为代表的英国政治实践。在洛克在其《政府论(下篇)》第一章中即明确指出，“政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵略的权利；而这一切都只是为了公众福利。”[3]2洛克这本书的副标题是“论政府的真正起源、范围和目的”，可见洛克认为他在这本书里揭示的是他所发现的政府起源，并对政府权力范围以及所要达到的目的进行理论性的阐释。在该书的第二章和第三章，洛克论述的是政府产生之前的人类社会的状态，即自然状态与战争状态。从这部分内容中可以看出，洛克的思想典型地承袭了霍布斯在《利维坦》中描述的关于人类原初状态的思想，认为“那是一种完备无缺的自然状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而无须得到任何人的许可或听命于任何人的意志。”[3]3而战争状态是作为自然状态的缺陷存在的。在战争状态下，人与人之间相互敌对和毁灭。但是从自然状态到战争状态并非没有条件，洛克认为“谁企图将另一个人置于自己的绝对权力之下，谁就同那人处于战争状态”[3]11。在自然状态和战争状态下，不存在解决人们之间纠纷的权威裁判，洛克认为为只能“诉诸上天”。为了避免这种战争状态，找到可以诉请救济的权力，于是人类脱离自然状态组成社会。在古典政治学理论中，政府的产生似乎已经水到渠成。但是洛克在论述政府产生之前，专章讨论了财产问题，即第五章《论财产》。应该说这一部分构成洛克财产权思想的主要来源，也是洛克不同于其他古典政治学家的独特之处。洛克认为，财产权通过劳动确立起来并受到消费能力的限制。在这里，洛克还隐含地表达了一种关于国家、法律与财产的关系，即“一个君主如能贤明如神，用既定的自由的法律来保护和鼓励人类正当的勤劳，反对权力的压制和党派的偏私，那很快就会使他的邻国感到压力。”应该能够从中体会出作者想表达的一种通过法律来限制国家权力并保护公民财产权的朴素思想，而这都包含在今天普遍都接受和承认的法律理念之中。

社会并没有永远停留在洛克的时代而是迅速向前发展，当现代国家的物质基础主要依赖公民纳税的时候，“税收国家”作为一个与个人财产权具有对应关系的概念进入政治、经济、法律等科学研究的视野，对政府进行研究和考察的时候，学者们又多了一种观察的维度即税收的维度。

二、“税收国家”：财产权与财政权如何互动？

古典政治学关于国家起源的理论主要是自然权利理论和社会契约论。在唯物主义者看来，这些所谓的“自然状态”、“自然权利”、“社会契约”等都是唯心主义和反历史的臆造。他们认为历史科学否认了曾经在人类历史上有过资产阶级所描绘的那种‘自然状态’存在。尽管洛克试图以“政府到处都是先于记载而存在的”来回应这种质疑，但是也不能摆脱这种指责。唯物主义哲学和历史学的研究具有其独特的学术与社会价值，但除此之外，可以结合现实来对古典政治学理论进行另一番的解读。

税收是国家对个人财产的合法剥夺。现代“税收国家”理论对政府存在及其发展赋予了与古典政治学不同的新内涵。一个国家的财产事务经历了从帝王的家计财政到政府的国家财政再到社会的公共财政的发展历程。这表明(以政府为代表的)国家作为一种“物质力量”，具有明显的公共性特征，是私人财富公共化的结果。权力作为一种支配性的能力完全依赖这些财富的支持。因此，从物质基础的角度来看，政府及其权力的产生无不来自公民财产权的让渡。洛克以财产权作为个人权利的象征，把一切权利化约为财产权。这种“简单化约”不仅具有学术上的意义，更为关键的是，它直接揭示了现代社会中人民与国家在物质关系的本质，即财产权与财政权的关系。尽管如“自然状态”、“自然权利”之类的概念显得虚无缥缈，但是结合洛克的财产权思想以及税收国家的现实状况，重新思考“自然状态”和“自然权利”内涵，进而得出关于政府及其权力来源的更具有现实意义的结论。

在《论政治的或公民的社会》一章中，洛克明确指出“政治社会的首要目的是保护财产……政治社会本身如果不具有保护所有物的权力，从而可以处罚这个社会中一切人的犯罪行为，就不成其为政治社会，也不能继续存在；真正的和惟一的政治社会是，在这个社会中，每一个成员都放弃了这一自然权利，把所有不排斥他可以向社会所建立的法律请求保护的事项都交由社会处理……由此可见，国家具有权力对社会成员之间所犯的不同罪行规定其应得的惩罚(这就是制定法律的权力)，……凡此都是为了尽可能地保护这个社会的所有成员的财产……这就是公民社会的立法权和执行权的起源……”[3]51-53如果以洛克的财产权理论去推理，所谓“自然权利”其实是一种“财产性权利”，即个人对基于自己劳动所取得的全部财产拥有完整的权利，不需要向任何其他个人或组织缴纳。在自然状态下，人的各种需求是靠着“自给自足”的自然机制来实现的。由于不存在国家而没有国防、外交等事务，个人安全也完全依赖自己的力量给予保障。所有需要开支的项目都完全来源于自己劳动创造的收入。这样，由于没有可供依赖的物质基础，自然也就没有国家或政府的存在了。在“税收国家”这样的概念里，原本包含了“税收即国家”的判断。当国家不存在的时候，税收自然也不存在。因此，所谓的“自然状态”就是一种“无税”的状态，即个人对其劳动所创造的财富不负担向国家纳税的义务。

但是这样的自然状态，并非人类生存的理想状态。它存在恩格斯所说的“经济利益互相冲突”、“自我矛盾不可解决”乃至“把自己和社会消灭”的后果。为了避免这种同归于尽的下场，人们不得不寻求一种途径来解决问题。从经验来看，如果没有一个相对独立的第三方主体存在，纠纷永远不可能获得理性的解决。基于这种“平等的困境”，造就一个超越于个人的主体来解决个人之间的纷争成为相对理性的选择。于是，个人将自己的财产部分地让渡出去，以满足组成政府的所需要的物质基础，并通过政府来调和冲突。这种财产让渡所形成的关系正是纳税人与国家之间的关系。国家和纳税人之间通过纳税这种财产权利的转移而形成了一种“社会契约”，即个人将自己劳动所得的财产权利部分地向国家等社会公共组织进行转移，作为对价，国家给予纳税的人以财产的保护。这样的一种个人与国家之间的财产性社会契约是真实地存在于人们所生活的人类社会的。可见，在政府及其权力起源的问题上，财产权理论的引入正好契合了税收国家的历史与现实，这种对古典政治学理论的现实化解读在一定程度上有利于从一条合理的路径去解释政府及其权力起源的问题。

政府起源问题的解决直接联系到政府存在的目的。在这个问题上，洛克的阐述可谓经典：“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权，而是把它们交给社会，由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于各人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机，社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公共福利的需要之外，而必须是保障每一个人的财产，……而这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利。”[3]79-80这里值得思考与借鉴的是洛克所采用的方法，把国家与公民之间关系简单化约为财产权上的关系。在理论日益丰富的今天，国家与公民之间的关系似乎异常复杂，从政治权利到经济权利，从文化权利到社会权利，从财产权利到人身权利等等，不一而足。其实，这些权利都可以归结为财产权利。人民的权利需不需要保护、能不能够得到保护都由财产关系决定。因为“私人领域是由公共行为维持的，事实上是由公共行为创造的，左右的权利都需要公库的支持。”[4]

洛克的思想并没有在政府的起源及其目的上做更多的停留，他紧接着对国家权力进行了论述。在第十一章《论立法权的范围》中，洛克强调了作为最高权力的立法权也应该受到一定的限制。包括“对于人民的生命和财产不是、并且也不可能是绝对地专断的……不能揽有权力，以临时的专断命令来进行统治，而是必须以颁布过的经常有效的法律并由有资格的著名法官来执行司法和判断臣民的权利……最高权力，未经本人同意，不能去取任何人的财产的任何部分……不能把制定法律的权力转让给任何他人。”[3]84-89可以看出，洛克的财产权理论与政治思想在今天看来仍然有着理论价值和现实意义。如果从国家和纳税人之间的财产关系来看，洛克的思想则具有了更为坚实的现实基础。国家和人民围绕财产的分配展开了博弈，在税收国家的背景下，这种博弈依赖法治化的框架支撑。这样的理论在今天已经促成一个新兴的法律分支学科——财税法学。财税法学是财政税收学与政治学、法学等学科交叉所产生的新的学科增长点，其基本立场和观点可以概括为公共财政、民主政治、法治社会、宪政国家。作为财税法目标之一的公共财政对我国政府建设具有的导向性作用。公共财政既是财税法理论的基本假设也是现代国家财政运行的实践性目标。

三、公共财政：政府应该如何建设？

为了防止国家权力对个人权利特别是财产权的侵犯，洛克主张限制国家权力，建立有限政府。他甚至直接指出，“未经人们或其代表同意，决不应该对人民的财产课税。”[3]90这是标准的税收法定主义的表述。以税收法定主义为核心的一系列原则和制度构成了现代财税法学的基本结构，其学术立场和观点可以概括为公共财政、民主政治、法治社会、宪政国家。其中公共财政的基本含义即是限制政府的财政权力，保护公民财产权。这也可以解释为与洛克政府理论相似的“政府的目的是保护公民财产。”在传统的法律制度中，对公民财产的保护更多地强调的是物权法、合同法、侵权责任法等私法的保护，而在以财税法、经济法等为代表的现代法律制度中，公民财产的公法保护理论日益受到关注。这既是现实社会对理论发展的要求，也是理论研究对现实问题的回应。

财税法学的研究倡导，从财政收入法(税法、国债法等)、财政支出法(政府采购法、财政拨款法等)、财政管理法(预算法等)的角度来解决在公共财政的框架下按照“服务行政”与“依法行政”的路径进行政府建设的理论与实践问题，同时提出公共财政为导向、“服务行政”与“依法行政”为路径、“以人为本”和“问责政府”为理念的现代化政府建设命题。这些理论上的愿景要转化为中国社会的现实，从根本上说要依赖财税法治的推进。原因在于，财政不仅是政府活动的物质基础，更是制约政府权力的重要力量。尽管从形式上来看，法治是政府权力运行的边界，但是单纯的法治形式并不能解决法律实效的问题。真正能够有效限制政府权力的法治则必须具有更加实质的意义。这种实质意义即表现为对政府财政权力的限制。在现代财税法学的研究中，财政法定主义是至为重要的原则，它包含了财政权力(利)法定、财政义务法定、财政程序法定和财政责任法定的内容。这些内容与公共财政的框架具有紧密的联系。首先，政府权力(包括但不限于财政权力)具有公共性，这要求政府活动必须出于公共利益而不能是某个部门或个人的私益；其次，作为义务或职责的承担者，政府活动的目的是为社会提供适当的公共物品；第三，从程序正义的角度来看，政府的财政活动应当公开透明，接受公共监督；最后，当政府行为违背法律要求时，应当向公众承担法律责任。因此，财政法定原则与公共财政其实是形式与内容的关系，在实践中二者是以一个整体的面貌出现的。正是从这个意义上说，财税法本身也具有公共属性，在法域划分中属于公法的范畴。

在现代国家生活中，公共财政不仅是国家权力活动的物质前提，也是保护与限制公民财产权利、积极促进社会福利的物质手段。[5]对公民财产权利的保护实际上也构成了对政府财政权力的限制。但是，仅仅通过限制政府权力并不能完全达到保护公民权利的目的。权利保护维度不仅包括纵向的，还包括横向的。限制政府权力以防止其侵害私权仅仅是权利保护的纵向维度。私权之间的冲突同样会引发权利保护的问题，并且这种横向维度上的权利保护同样需要需要支付巨大的成本。例如，法院审理民事纠纷所需要的司法资源其实都是来自财政开支，这需要公共财政的有力支持。所以，从更深的层次上来看，除了对政府财政权力的限制外，公共财政还具有推动政府职能转型的功能。政府不仅要依法行政，更应服务行政，即以人民为本位，立足社会需要提供公共物品，只有这样才符合公共财政导向下的政府建设的要求。服务行政是在依法行政基础上提出的更高要求，是一种行政理念上的提升。

四、结论

尽管古典政治学理论与马克思主义理论在政府起源问题上有许多分歧，作为社会主义国家的政治实践也以马克思主义作为理论基础，但是这并不妨碍对西方政治学理论的思考与分析。当发现其中蕴含的某些理论因子足以从某种意义上为今天的政治发展提供借鉴和依据的时候，对古典政治理论的解读就被赋予了现实的意义。

通过对以洛克为代表的古典政治学理论进行挖掘并进行现实化的解读，可以发现财产关系是横亘在现代社会中政府与纳税人之间的核心问题。公民按照税收法定的原则将通过劳动创造的财产权利让渡给国家，从而获得私人财产权上的保障。政府则按照公共财政的原则，为社会提供公共服务。现代财税法即是以这个核心问题作为其基本立场的。以财政法定原则为代表的财税法治理念既是一以贯之的法律精神，也是强调实效的现实规则。中国财税法要实现的目标是财政民主和财政法治，这两个方面都与政府及其权力运用紧密结合。财税法的发展将推进服务型与法治化政府构建的进程。结合政治体制的大趋势，立足政府体制改革的实际，中国政府建设的目标是权力的服务型和法治化，路径是“服务行政”与“依法行政”机制的建立和实现。