政府官员道德责任追究问题探析

陈立新 辛玉军

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

一、政府官员道德责任追究的内涵

1、道德责任的涵义

政府责任包含道德的内容，但其责任并不是都能称之为道德责任，只有当政府官员的责任能够进行客观是非判断时，能够称之为“应当”时才是政府官员的道德责任。政府官员的道德责任应具备两个基本条件:第一，人们能够在客观上进行善恶、是非评价的责任，任何道德责任的实现势必会涉及利益关系的处理问题，故而都可予以善恶、是非的评价，这既是官员道德责任的现实基础，也是官员道德责任的实际内容。第二，道德责任履行程度与履行道德责任时行政主体的移植自由息息相关。政府官员道德责任的大小与政府官员的意志自由度成正比，在其他影响因素相同的条件下，行为主体意志越自由，所应承担的道德责任越大。

2、政府官员道德责任的内涵

所谓政府官员的道德责任是指政府官员依法从事公共事务管理时必须承担道义上的责任。所谓政府官员道义上的责任，是指政府及其官员在行使公共权力的过程中虽然不违反宪法和法律，但其行政行为明显与社会公德、公共秩序及社会良俗相悖，就应承担道德责任。其目的在于防止政府官员滥用权力，损害社会公共利益。正如卢梭所说“政府中的每个成员首先应是公民，然后才是行政官，然后才是他自己本人，而不是相反。”［1］现实民主政治生活中，政府官员必须明确自身角色的两重性，要求其必须做到社会对公民的普通道德要求，才能成为一个合格甚至高尚的政府官员。而在行政问责制中对政府官员道德责任的追究，是指在政府官员道德责任确定的前提下，依据一定的法律和规定，通过合法合理的程序对行使公共权力的政府官员予以一定的处惩，并根据其情况迫使政府官员承担应赔偿的责任。我国古代就有对官员“清”、“慎”、“勤”的道德要求;美国行政学者哈特 (Hart)提出以“重视道德”、“关爱公民”、“道德企业主义”和“权责并重”等几项原则作为政府道德责任的依据。“政府及其官员的生活与行为必须适合人民及社会所要求的道德标准和规范，否则将会失去其统治的正当性。”［2］

3、政府官员道德责任追究的对象

作为公共利益和公共秩序维护者的政府官员，其运用公共权力去履行调节个人与集体、个人与社会、个人与国家之间复杂关系的职责和义务的同时，首先应该要求他们具有为社会公共利益作出牺牲的精神，在具体的行政行为中遵循克己利人、有耻且格的基本原则。目前，我国正处于经济转轨、社会转型时期，官员道德失范行为已对公共行政活动构成严重的挑战，不仅损害公共利益，使公众逐渐对政府失去信心，而且可能滋生腐败助长不正之风，影响行政效率，最终导致行政权力的合法性危机。政府官员责任履行的好坏直接影响政府的形象，因此，政府官员道德责任追究的对象就是政府官员的道德失范行为。政府官员道德失范行为是形态各异的，具体表现为以下三种形式:一是权力交易。所谓权力交易是指在公共权力再分配的过程中以权换权、谋求权力的最大化。在现实政治生活中，政治腐败、司法腐败就是权力交易常见的表现。二是渎职失责。渎职就是政府官员利用行使公共权力的便利滥用权力，或者不尽其责;失责，是指拥有公共权力的政府官员对其应履行的职责和义务的践踏和无视，包括现实政治生活中政府官员对其自身应履行的责任和义务玩忽职守、敷衍塞责、严重损害国家和人民的利益以及影响政府信度和形象的行为。三是权钱交易。中国正处于社会转型的关键时期，政府官员经济腐败、权力寻租的行为还大量存在，严重破坏了经济的健康发展和社会秩序的和谐稳定。权力交易、渎职失责等是政府官员行政行为过程中缺乏最基本的行政伦理规范和法律秩序的典型反映。责任与义务、服务意识与责任意识是政府官员道德责任的核心。政府官员的德性如何，是公共权力是否会变质、腐败的重要因素。我们倡导有耻且格，有耻是个人自我道德意识成熟的表现，是个人对自己行为的过失进行自责的一种认知和羞耻感。有耻且格是抵制政府官员不道德行为的抗毒剂。因此，做一个道德健康、高尚的人，是做好政府官员的前提。以上几种表现形式只是当前政府官员道德失范行为的主要表现而非全部，但其本质都是政府官员违背或放弃公共权力的公共性，进而实现自身的利益。

二、政府官员道德责任追究存在的问题

1、思想认识存在“误区”

政府官员对自身道德责任在认识上存在着惯性思维，具体而言，主要包括三个方面:第一，对道德责任内涵的不准确解读。一些政府官员将道德责任及其追究问题当成一个“框”，本身不是道德责任追究的问题，却按照道德责任追究的规定，把责任追究混同于对违纪违规当事人的处理。第二，不愿追究。受习惯势力的影响，长期以来出现问题往往只是当事人受到惩罚，而要进一步追究官员责任则难上加难，政府官员责任意识淡薄。第三，不敢追究。部分官员没有很好地明确责任，出现问题追究责任时，不好确定对谁进行追究;有的政府“一把手”本身有问题，担心被追究者在受到追究之后捅自己的娄子，故而出现不敢追究的现象。

2、权责不清，责任难认定

目前，我国行政体制权责不清是官员道德责任追击的重要障碍。我国各级政府和政府部门之间职责不清，追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况;或者是对于问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。

3、制度不健全，追究难实施

现阶段我国关于政府官员道德责任建设的政策方针是明确的，但在具体的追究过程中缺乏可操作性的措施，使得政府官员道德责任追究呈现无惩治的状况。第一，官员道德责任追究程序不明确。当前我国政府官员的道德责追究的依据主要是行政性的，而非法律性的程序运作。这种行政性依据在道德责任追究过程中突出表现为公开性的缺失，即在什么样的条件下启动道德责任追究机制取决于领导干部的主观意志。第二，缺少发现道德责任追究的有效机制。发掘责任追究案源的渠道不宽，对落实责任追究检查监督不力，还存在淡化官员责任追究的现象。现实政治生活中，政府官员大部分是执政党员，对某些政府官员进行道德责任追究时，往往以党内责任追究代替法律和行政惩戒。同时，还存在刻意淡化责任官员道德责任的现象。一些地方政府出于维护自身利益以及淡化事件影响的考虑，有意淡化对责任官员道德责任的追究。

三、政府官员道德责任追究存在问题的主要原因

由于我国市场经济体制尚处于不断完善的过渡时期，经济与政治发展不平衡，使我国官员道德责任追究缺乏良好的外部环境，加之政府官员道德责任追究制度自身存在的缺陷，成为政府官员道德责任追究存在问题的主要原因。

1、政府官员道德责任意识缺失

作为上下五千年的泱泱大国，中国创造了丰富的政治文化，但传统的专制思想、集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性渗透至社会的每个角落。一方面， “官本位”误导了政府官员自身的心理预期和人民群众的价值评判标准，造成拜权主义的心态。另一方面，“官利一体化”现象严重。时至今日，当官发财、有权就有一切的思想仍然左右着大部分人的价值观。“官本位”、“官利一体化”造成政府官员道德责任意识缺失并成为政府官员道德责任追究出现问题的主观原因。

2、道德责任问责主体缺位

(1)道德责任问责主体应是公民及其代议机构

现代民主政府是代议制民主，代议民主机构的职责主要是严密监督政府及其官员的行政行为，并对其工作进行评议。同时，任何政府及其官员的行政行为归根到底都是公民通过其代理人作出的维护公共利益行为。因此，从根本上说，政府官员道德责任追究主体是公民及其代议机构。但遗憾的是在我国政府官员道德责任追究过程中，政府及其官员成了问责主体，上级问责下级，中央问责地方。以人民代表大会对政府官员的道德责任问责为例，政府官员由人民代表大会选举产生，应对人民代表大会负责，人民代表大会的负责对象是其选民的意志。但我国不少地方的官员问责实践中，人大对政府官员责任的问责很难落到实处。

(2)公民问责政府官员道德责任途径缺乏

政府官员道德责任追究过程中，公民参与起着关键作用，能够确保政府官员心中拥有为公众服务的责任意识，即保证政府是人民的政府这一最重要原则。我国致力于建设服务型政府、责任型政府，推行行政问责制，既是政府及其官员的职责，也是每个公民的权利和义务。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照宪法和法律规定，可以通过各种途径参与管理国家经济、政治、文化和社会事务，说明公民参与政府官员道德责任追究是宪法和法律赋予的一项基本权利。但是，目前我国尚未建立起畅通完善的公民参与政府官员道德责任追究的机制，同时，公民对政府及其官员的行政行为参与度、认同度不够，公民参政议政能力不足，很难在现实政治生活中对政府官员的道德责任进行追究。

3、社会环境的不良影响

“如果行政者来自于一个尊重公共利益和诚实的社会环境，则他们大多数必然是有公益心和诚实感的，假如缺乏这种环境背景，那就难以对他们做这种期望。”［3］当前我国正处于社会转型期，旧有的体制、制度还没有完全消除，新的体制还在建设与完善之中，处于政府官员腐败、寻租现象频发的高峰期。一些政府官员过于重视承认金钱的作用，拜金主义成为他们的价值取向，使得原有的道德价值体系、道德规范和标准受到冲击。同时，社会主义市场经济建设中，各种利益主体为了自身利益会通过不正当的竞争手段，如通过贿赂、回扣等方式拉拢掌握行政权力的政府官员，与那些缺乏免疫力的政府官员进行各种交易，导致腐败丛生。加之，西方国家的拜金主义、享乐主义、极端个人主义乘虚而入，与中国传统的封建宗法道德思想相结合，使得做官发财思想沉渣泛起，导致社会大环境变得无序，政府官员的价值观、道德观被严重扭曲，必然出现政府官员道德失范行为。

4、道德责任问责法律的缺失

目前，针对政府官员道德责任追究问题，我国尚未出台专门的成文法。对政府官员道德责任追究的主要法律依据是《中华人民共和国公务员法》及各地方政府先后出台的一些有关行政问责制的专门规章等，这些规范性文件存在以下几点问题:第一，法律规范不足。所有相关规范性文件中，只有《公务员法》属于法律，其它的规范文件只是政府官员的纪律规范。第二，现有的规定过于笼统。这些规范性文件中没有明确规定政府官员要遵循的道德责任有哪些，违反后该受何种处罚等内容。第三，规定的层级效力不高。地方性的规范文件中对政府官员道德责任的追究仅限于低层级的官员，而对政府领导干部没有明确规定。第四，缺乏可操作性。绝大多数情况下，政府官员的道德责任问题都是通过媒体曝光，在社会中形成较大的舆论压力之后，上级政府才被动地追究下级政府官员的行政行为。可见，仅仅将这些分散的约束性规定作为追究政府官员道德责任的依据，难免显得捉襟见肘。

5、监督和制约机制缺失

早在1788年，被誉为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊就曾说过:“如果由天使来治理凡人的话，政府就无需内在的或者外界的制约。在规划一个由凡人来管理人的政府时，老大难的问题在于:你必须首先设法让政府能够控制被统治者，然后又强制政府去控制它自己。”［4］绝对的权力导致绝对的腐败，没有监督的权力必然产生独裁或腐败。当期，中国政府官员道德责任监督的基本内容包括政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、公民监督和新闻媒体监督。从整体上看，我国政府官员道德责任追究体系建设取得了很大进步，但是还不完善，存在各种监督主体未能形成监督的联动机制，不能够发挥整体监督的效能。因而，必须进一步完善人民代表大会制度，保证其作为权力载体功能的实现，强化新闻媒体的影响力和渗透力，通过舆论压力形成强制性的精神力量，促使政府官员行使好公共权力，从而推进政府官员道德责任追究的实现。

四、完善政府官员道德责任追究的对策思路

政府官员道德责任追究的实现并非一件易事。而“制度化的道德准则，具有稳定的引导、评价、标准等功能和强制性的约束力。对于道德水平低的行政人员起到激励作用，使其行政行为受到控制，从而实现行政行为的合法性和合理性。”［5］当前对政府官员的部分道德失范行为，既不能以道德化之，又不能以法律规之，因而加强政府官员道德责任追究的制度建设就成为重要的规范手段。

1、重视道德教育，提升政府官员道德责任意识

政府官员良好的道德责任意识有赖于正确的道德教育诱导。道德教育主要通过说服、启示、诱导等手段向政府官员传输行政意识、行政伦理、行政态度、行政情感等，使其自觉遵守这些规范并形成正确的价值观。正如黑格尔所说，“为了使大公无私、奉公守法及温和敦厚成为一种习惯就需要进行直接的伦理教育和思想教育。”［6］因而，要求领导干部以身作则，引导政府官员以更高的标准要求自己，以提升政府官员的道德责任意识。

(1)重视政府官员道德观教育

道德观是道德体系的核心。官员的道德观是世界观、人生观、价值观在公共行政领域的集中体现，在根本价值层面影响和指导着每一位政府官员的公共行政行为。目前，培养政府官员确立正确美好的道德理想目标和树立正确的价值观是提升我国政府官员承担道德责任意识最为迫切的内容。

(2)重视政府官员的官德修养

能不能使好权、用好权为国为民谋利不仅取决于政府官员的认知能力，而且还取决于政府官员的官德。官德的提高可以通过内省及慎独的方式实现，内省就是自己反省自己，弃非道德的情感与意志，提高自身道德水平及道德责任意识，慎独就是指领导者自觉遵守社会道德规范，不做不道德的事情，通过加强自我监督、自我完善，提升自己的道德修养，并能够承担较多的道德责任，从而达到提升道德责任意识的目的。

2、重塑公民道德问责主体地位

政府及其官员的公共行政活动不是私人行为，而是对整个公民社会负责的公共行为。政府及其官员承担责任的方式有很多，其中让政府及其官员直接接受公众追究责任的方式最为有效和持久。因而，要重塑公民作为政府官员道德责任问责主体的地位。第一，培养公民民主参政意识。促成公民对政府官员道德责任的积极干预与参与，加强公民的民主参政意识，对预防与治理政府官员道德失范方面起到重要作用。第二，保障和落实公民问责权利。从制度上保障公民可以顺利地对政府官员的行为问责，这是实现官员责任追究的关键之一。 “政之所兴，在顺民心。政之所废，在逆民心。”确的社会舆论作为一种“看不见，摸不着的人类精神力量”可以促使政府官员遵循最起码的道德规范，因此，落实好公民舆论监督权利至关重要。

3、加强行政文化建设，创造良好的外部环境

(1)加强行政文化建设

文化在公共行政领域中的表现即为行政文化。行政文化是指在公共行政实践活动基础上所形成的，直接反映公共行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。行政文化具有普遍性、延续性与继承性的特点，能够渗透到社会生活的方方面面，制约着人们的思想、情感、价值观，影响人们在现实生活中的行为选择。欧文·休斯曾说:“公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里，都应当把维护公共利益作为不可移易的目标责任制，任何脱离这一目标的行为都是对其责任的背离，而且应当承担其后果和责任，即使得不到法律的惩罚的话，也应当受到道德的谴责。”［7］因此，加强行政文化建设有利于政府官员道德责任追究的实现。一是要加强行政文化建设力度，提高政府官员对行政伦理、道德责任的认知，使政府官员认识到道德责任是其重要职责与施政之本。二是要加强政府官员思想道德教育。切实树立正确的世界观、人生观、价值观，并真正运用到行政实践中。三是强化政府官员道德自律意识。道德是自律与他律的统一，只有强化自律的内在约束机制，不断提升道德自律意识，才能将外在的强制约束转变为内在的道德自觉，才能形成良好的道德习惯。

(2)创造良好的外部环境

政府官员道德责任追究的实现离不开和谐有序的社会秩序和良好的社会氛围。一个社会的风俗习惯、社会教育、社会舆论及公民的精神状态、道德态度能够影响政府官员道德约束和自律氛围的形成。因为，社会环境通过熏陶作用来引导人们的情感、态度，并在现实生活中诱导人们的行为选择。一方面，社会氛围同公民的意愿、态度、情感一致，就会促进公民作出对其行为选择的判断。另一方面，社会氛围又促使公民在良好的道德环境中，不断提升自己的道德修养，强化自身的道德责任意识，努力成为具有高尚人格的人。因此，必须加强公民道德教育的培养，努力提升公民道德思想素质，营造良好的社会氛围，为政府官员道德责任追究的实现提供良好的外部环境。

4、加快道德立法，确保追究道德责任有法可依

把政府官员的伦理行为上升为法律行为，使其具有与政治、法律同等的地位，这是现代民主国家的民主政治发展的趋势。道德自律作为软件必须通过法律等硬件系统才能更好地发挥其自身的作用。如果没有良好的法律制度体系，再好的道德体系也很难发挥对社会生活的作用。因为人的道德品质不能总是真确地认知客观事物，倘若公共权力落入到道德败坏的人手中，就极易变成谋取私利的工具。所以需要一种强硬的外在约束力来保证道德约束力的发挥。现代政治法制完善的国家中，法律几乎成为一部道德准则汇编。如果不通过法律的手段来保证道德规范正常发挥作用，就很难保护现有的道德体系不被破坏。具体来说，我国也可以制定类似美国《政府道德改革法案》、意大利《公务员道德法典》、韩国《公职人员道德法》等，对公务员的公务行为限制和规定。鉴于此，我国也应该建立一部《公务员道德法》，有效防止道德规范流于形式。

5、建立健全道德监督机制

(1)发挥权力监督的作用

人大作为最高权力机关肩负着道德制度化、法律化的任务，以强制性法律的形式进行道德督促。通过完善有关人大监督政府工作的制度，加强对公共行政活动、政府官员行为的监督和制约。

(2)发挥社会监督的作用

社会监督主体可分为社会团体与公民个人。社会团体通过自发组织形式表达对政府及其官员行政活动的批评、建议;公民可以通过行政听证、信访投诉、发表言论等途径进行监督。不论是何种形式的监督，只有使公务公开、公民知情权等观念深入人心，法律积极保护公民道德知情权和信息自由权，公民才能真正对政府及其官员的行为进行监督。

(3)发挥媒体监督的作用

新闻媒体对政府官员道德责任履行的监督，主要借助社会舆论形成的压力，通过社会舆论对政府官员行政行为作出价值判断，并把这种价值评判反馈给政府官员以此调动对政府官员履行道德责任的监督。其主要功能是激发政府官员的道德良心，从而培养其形成“择恶去善”的价值取向，促使其积极地履行自己的道德责任。新闻媒体以“第四种权力”的角色在公共行政领域发挥强大的威力。通讯技术的迅猛发展，为媒体的监督提供更为便捷的技术支持。因此，一方面，必须加快新闻舆论监督方面的立法工作，以法律的形式明确新闻媒体的权力和义务，将新闻媒体监督政府官员的道德责任纳入法制化轨道;另一方面，必须增强新闻媒体依法监督的自主权，保证新闻监督的公正性、真实性，真正让新闻舆论监督成为“第四种权力”。

“现在我们有很好的战略和愿景，但是没有以强烈的责任心去严格执行;有很好的制度，但没有以强烈的责任心去严格实施，出了差错找不到责任人，或者责任人相互推诿。没有做不好的事，只有不负责任的人!”［8］政府官员道德责任追究的实现有利于形成一种新的“官场文化”，有助于更好的实现政府职能。政府官员在履行公共行政职权的过程中，除了客观责任规范的约束外，还应行使道德自主能力，并依据道德责任所规定的正义标尺去衡量、判断自身行为的价值，决定何去何从。当前，中国正在发生深刻的社会经济变革，在公共行政中追究政府官员的道德责任，具有客观的必然性。正如亨廷顿所言，所有的国家都不可避免地会发生腐败，但一个国家处于变革时期的腐化现象比该国在其他时期的腐化现象更为普遍。中国有句成语“亡羊补牢”，如果“亡羊”只去找羊，教育“羊儿”不要“跑”，而不懂得积极“补牢”，那么还会“亡”更多的“羊”。政府官员道德责任追究不仅仅是事后追究责任，目的更在于预防。无疑，政府官员道德责任的追究涵盖了公共行政的本质追求，将为公共行政开辟更为广阔的发展空间。

［1］［法］卢梭.社会契约论 ［M］.北京:商务印书馆，1980.83.

［2］张成福.责任政府论 ［M］.北京:中国人民大学出版社，2000.77.

［3］T·Parsons.Politics And Social Structure［M］.New York:The Free Press，1960.185－223.

［4］汉密尔顿.联邦党人文集 ［M］.北京:商务印书馆，1980.253.

［5］朱卫兵，韦定广.加强与政府官员问责制相适应的政治文化建设［J］.江西行政学院学报，2008，(1):77.

［6］黑格尔.法哲学原理［M］.北京:商务印书馆，1961.341.

［7］欧文·休斯.公共管理学导论 ［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.58.

［8］桂绍海.责任重于泰山［M］.北京:现代出版社，2006.1.