我国劳动教养制度的法理反思及立法改革

段 超

（甘肃政法学院，甘肃 兰州730070）

我国劳动教养制度的法理反思及立法改革

段 超

（甘肃政法学院，甘肃 兰州730070）

法律制度作为在特定的社会历史环境下生成的规范体系，不仅要在解决现实社会秩序种种矛盾的过程中经受考验，而且还要回应在社会变革中所提出的挑战并且发展与变革。纵观劳动教养制度的研究与实践情况，存在许许多多的矛盾冲突与理论困惑。由于理论界对这一制度缺乏深入、系统的研究，以及具有建构意义的法学理性批判与反思，使这种状况成为劳动教养立法工作屡屡受挫、制度创新举步维艰、长期处于徘徊局面的深层原因。因此，有必要在法学理论上进行梳理，研究劳动教养制度的内在机理、功能和作用，并在此基础上进一步明确现行劳动教养制度变革的法理基础与立法构想。

劳动教养；反思；法理基础；立法改革

劳动教养制度是我国的独创，其性质与国外的保安处分制度相似。劳动教养制度始于1955年“肃反”期间，在当时对一些罪行不够严重，政治上不能留用，放到社会上又无稳定职业的反革命和其他破坏分子实行劳动教养。几十年来，我国劳动教养制度发生了翻天覆地的变化。目前，劳动教养从对特定范围的人实行强制性教育改造的强制措施演变成了对违法行为人强制限制人身自由的一种严厉的处罚方式，这与保护人权的宗旨相违背，成为我国建设人权保障体系道路上的一大障碍。本文试对这一制度进行法理分析并完善相关途径。

一、劳动教养制度的法理思考

我们知道，法律制度是指调整某一类社会关系的法律规范的总称。一个具体的法律规范又完整地包含着管辖规则、行为模式和调整方式三要素。一种法律制度的提出，必然存在需要调整的特定社会关系。确定法律责任的标准和调整对象，明确规范使用范围，树立普遍的行为模式才能确立切实可行的法律制度。既然属于法律制度的一种，劳动教养制度当然也不外乎以上属性。因此，我们将从以下几个方面进行分析。

（一）劳动教养的调整对象

劳动教养的调整对象是极其特殊的，它存在于社会治安秩序管理领域之内。在我国，通过国家强制力维护社会治安秩序的法律制度主要有两类：刑事和行政法律制度。这两者都是通过禁止性规范和制裁性后果，调整特定的社会关系，维护社会安全稳定。在这一领域内，作为一般性规范，两者在行为规范标准与制裁的严厉性程度上形成一种“衔接”。在这样的情况下，劳动教养制度的存在就显得格格不入，其本身的调整对象缺乏确定性与独立性。然而，审视我国法制建设历程和劳动教养调整对象的变化，就会发现劳动教养调整对象的确定确实存在某种客观的必然性，这正是劳动教养制度存在并发展的重要原因。第一，社会主义法制建设初期，劳动教养的调整对象是为了补充当时刑事立法的缺陷和强化治安管理处罚的需要而确立的。第二，在社会主义法制建设新时期，劳动教养一方面作为非刑罚化的“处分”，另一方面则作为行政处罚中加重处罚的措施。第三，在当前依法治国的主流趋势下，社会主义法制正经历着一场重大变革，而在学术界，劳动教养制度又存在着存废之争。解决问题的关键在于明确界定劳动教养的对象，进而确定劳动教养的法律地位。

（二）劳动教养法律责任的依据和标准

根据法学一般理论，法律责任是指人们在不履行某种法定义务所应承担的在法律上对行为人不利的法律后果，即由于违反“第一义务”而应承担的“第二义务”。关于劳动教养法律责任的依据，1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》认为，《宪法》第100条的规定，即公民的基本义务就是其依据。但是，《宪法》中规定的法律责任只是一般性原则，违法行为人承担法律责任的具体标准必须依据有关法律、法规的规定。劳动教养法律责任的标准，主要通过以下三个方面的法律规范予以确定。第一，刑事法律。根据刑法及相关的司法解释，在刑法中涉及劳动教养适用对象的主要有两种情况：一是根据数额、情节、后果等社会危害程度的限定，不够刑事处分；二是在刑法中不作为犯罪，不给予刑事处分，但予以非刑罚强制处分，如强制戒毒、强制治疗等。第二，行政法律。为了强化其预防、威慑与矫治功能，在1957年和1986年两次修订的《治安管理处罚条例》中，分别规定了劳动教养。前者规定为治安管理“处罚执行完毕后需要实行劳动教养的”可送交实行劳动教养；后者针对几类严厉禁止的严重危害社会治安秩序的行为，作出了可实行劳动教养的规定。第三，劳动教养法律、法规。在违法行为一般性规范的基础上，劳动教养立法采用了列举适用对象的特殊性规范，如1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》中规定的“四种人”，1982年《劳动教养试行办法》中规定的“六种人”。上述规定界定了劳动教养法律责任的范围和标准，尤其注重行为人的主观恶性，如“屡教不改”的规定。此外，对应予追究劳动教养法律责任的违法行为人的主体资格及相关的责任能力也作了严格限定。

尽管我国目前在确定劳动教养法律责任的立法方面取得了一些成就，但仍然存在许多弊端。首先，法律责任的前提不明确，即作为适用劳动教养的依据，许多相关性规定衔接不够。其次，劳动教养相关规定列举的适用对象范围过窄，但是在司法实践中又对规定作扩大解释，从而拓宽了劳动教养的对象范围。在客观上造成依靠政策走，随用随补的局面，严重影响了劳动教养法制建设和人权保障的进程。最后，由于劳动教养法律责任依靠其他法律法规而定，使劳动教养的行为规范范围模糊不清，直接影响劳动教养在法律体系中的地位。

（三）劳动教养的权力渊源与定位

根据现行法律规定，劳动教养是一种对特定收容对象在依法限制其人身自由条件下进行教育改造的行政措施。劳动教养的权力渊源是宪法中规定的行政权。关于劳动教养究竟属于行政处罚还是行政强制措施，在学术界尚存在争议，但依据1991年国务院新闻办公室发表的《中国的人权状况》白皮书和1995年国务院《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》，把劳动教养定性为一种“行政处罚”似乎更为合适。因此，劳动教养的实体处分权由行政机关行使似乎更符合法理。但是在实践中，却是由劳动教养管理委员会负责，并由此出现了一系列的问题。第一，劳动教养管理委员会作为劳动教养工作的领导机构和权力主体，并没有正确的法律地位。由于委员会“形同虚设”，公安机关实际上控制了劳动教养的审批权，这样就会产生很多弊端，不仅使行政权力产生“权力真空”、“权力扩张”，影响劳动教养的公正性，而且还可能侵害被劳动教养人员的人身权益，影响劳动教养法制的公正性与合理性。第二，劳动教养的行政权可划分为四种，即提请权、审批权、复议权、执行权。根据权力制约原则，这四种权力应当分别由四个机关来行使。但在实践中，这四种权力主要由两个行政主体分别进行控制，即公安机关与司法行政机关。公安机关负责办案和提请的工作可以理解，但若再控制审批权、复议权，则给人以“自己既是运动员，又是裁判员”，自查自纠的印象。这样不仅有悖于法理，而且也难免授人侵犯人权之柄。第三，若把劳动教养正式定位为一种“行政处罚”，则应该按照1996年施行的《行政处罚法》之规定：限制公民人身自由的行政处罚，“只能由法律设定”，“处罚权只能由公安机关行使”。这样，现在的劳动教养制度只需增补几条法律就可以了，可事实却并非如此。这种较长期限制人身自由的行政强制性措施，在惩罚程度上，比刑法中的某些刑罚种类还要严厉得多。若劳动教养制度在立法中继续维持由公安机关行使处罚权，并由公安机关包办，则必将在法理上陷入十分尴尬的境地，证据规则、程序保障原则等都将因此变得毫无意义。

由此可见，劳动教养的权力渊源可归属于行政权，但它又不应看作是平常意义上的行政处罚。这种权力的运行程序既不能维持现状，也不应将司法权的介入仅仅停留在较浅的监督层面上，建立一套符合法治要求的适用程序势在必行。

二、劳动教养制度的立法完善

在围绕劳动教养制度立法完善而进行的设计中，必须解决以下三个方面的问题。

（一）必须在调整对象上廓清劳动教养法的适用范围

在以往的立法研究中，许多学者从劳动教养调整对象的经验出发，提出劳动教养的适用范围应该是：“大法不犯、小法不断、难死公安、气死法院”的“准犯罪”。可在笔者看来，劳动教养制度的存在价值并不在于此。在劳动教养制度的重建中，必须摆脱这一观念的束缚，从一个新的角度确定劳动教养的规范基础，进而明确其适用范围。因此，劳动教养法的调整对象不是以行为作为基础的一种责任关系，以秩序职责的机构之间的冲突才是这种关系形成的基础；解决冲突的方式、过程中双方法律地位的确定和保障，是这种关系运行的关键。

据此，依据宪法、游离于有关妨害社会管理秩序的刑法规范，明确规定违反公共治安管理、社会风尚管理秩序的违禁行为，均为劳动教养法的调整范围。劳动教养调整对象的构成特征包括：（1）客观行为不作为刑法中规定的犯罪；（2）主体资格不列为刑法调整的范围；（3）主观上或具有恶性驱动的故意，或屡教不改的；（4）违法行为人既给社会秩序带来危害，又对自身有危害，若不加以制止会给社会造成更大危害。综上所述不难看出，劳动教养法的调整范围应该摆脱对现行法律制裁体系及其规范的从属或依附地位，在新的基础上建立和拓展自己合法且合理的“生存空间”。

（二）必须从调整方式上排除劳动教养机关及其行政权的专断地位

在以往的劳动教养审查决定程序中，劳动教养机关居于核心地位，公安机关自行侦查、代行审批，在实际适用中随意性过大，弊端丛生。劳动教养制度的立法完善，必须在调整方式上排除这一弊病。我们认为：首先，应当依据法治原则，在确立司法权核心地位的基础上，进行劳动教养调整方式中的权力再分配，并致力于建立一套符合法治要求，公正、合理的劳动教养适用程序。其次，改变劳动教养适用对象条件及程序的不公开状况，根据劳动教养制度的性质、特点及其功能，可尝试规定劳动教养案件审理的基础性地位和作用。建立鉴定人资格制度，鉴定规则，鉴定人及其他案件调查、审理参与人的证明责任。

（三）必须在教养模式上改变劳动教养的封闭性与单一性

劳动教养的模式最初采用民政部门生产教养的就业模式，但在其法制化发展过程中，由于社会历史背景、管理体制等诸多因素，造成教养模式在实际上变成对劳动改造机关监督改造罪犯的刑罚执行模式的依附、模仿甚至承袭。进入20世纪80年代，虽经历了一些变革，但始终未能摆脱“准监狱”的阴影。其表现形式主要是单一性与封闭性。由于单一性，使这种教养模式无法适应教养对象的变化和处遇个别化的需要；由于封闭性，无法消除社会排除与歧视的观念，影响其回归和社会进步。因此，在劳动教养制度的重建中，必须从根本上改变这一现状。首先，必须规范限制教养对象人身自由的形式、内容及其程度。其次，必须明确封闭式教养与开放式教养的模式及两者的衔接关系。最后，必须在场所设计中引入社会化标准，使之与创建现代化文明劳教所同步，体现劳动教养的法制文明。

2008年以来，党中央在批准的司法体制改革方案中明确了劳动教养制度未来的立法与改革方向，全国劳教工作会议也为未来如何推进劳动教养工作作出了部署。从学术界到实务界，对劳动教养制度的认识逐渐统一；逐渐确立从本国实际出发讨论制度变革的法理基础和立法框架；探索新的科学、开放、文明的劳动教养执行模式。为此，在不久的将来，我们将会有效清除现行劳动教养制度中价值冲突的法理障碍，建设有中国特色的社会主义矫治制度。

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D912.1

A

1673―2391(2012)04―0095―03

2012—01—05

段超，男，湖北荆州人，甘肃政法学院。

【责任编校：江 流】