实有人口、实有房屋管理长效机制建设的思考

杨 红

（湖北警官学院 治安管理系，湖北 武汉430035）

实有人口、实有房屋管理长效机制建设的思考

杨 红

（湖北警官学院 治安管理系，湖北 武汉430035）

实有人口、实有房屋的管理在工作中简称为“两实”管理。它强调对现实社会中实有人口及房屋的动态信息全方位掌控，其采集人口与房屋的基础信息能有效地为社会管理和公安工作服务。当前“两实”管理存在诸多问题，应有的作用没有充分发挥出来。该项工作应结合社会管理创新的要求，依靠党委政府的力量，发动社会参与，以信息化建设为契机，建立科学有效、规范务实的长效管理机制。

实有人口；实有房屋；社会参与；信息化

所谓“两实”管理，就是“实有人口、实有房屋”管理。具体是指抓好实有人口（含常住人口和流动人口）、实有房屋（含住宅和店面）的管理服务。通过集中采集人、房信息，科学分类、分责落实，推进政府公共服务在基层社区的拓展延伸，力争达到管理不留缝隙，服务不留盲区。我国目前人户分离现象突出，对流动人口和出租房屋的管理长期陷入困境，导致公安机关对社会人口底数掌握不清，动态掌控不足，基础信息薄弱。如何对实有人口、实有房屋进行科学有效管理是迫切需要解决的问题。“信息主导警务”是警务信息化建设的根本，“大情报”系统是信息化警务的必然要求，所有的警务工作以及信息情报的研判分析都需要依托基础信息数据。“两实”管理采集人口与房屋信息正是提供基础信息服务的，因而“两实”管理对信息化警务建设，对大情报信息系统的构建具有重要意义。

一、当前“两实”管理工作存在的主要问题

“两实”管理夯实了社会管理根基，不但为公安工作提供服务，还对党政机关、其他职能部门的社会管理有所促进，综合社会效益明显。我省“两实”管理工作在短期内取得了巨大成就，但也存在一些问题，采集和使用了大量基础信息的同时，如何有效利用和更新基础信息，使这项工作能常态持续下去，还值得进一步探讨。

（一）各地发展不均衡

公安基础信息是整个信息工作的基础，信息采集录入是警务信息化建设的基础与源头。全国各地为了建立人口的基本信息数据库，都开展了“两实”全覆盖管理工作。但由于各地重视程度不一，采取措施力度不同，实际效果存在差异。有的地方“两实”管理工作落到实处，基础信息采集齐全、准确，完成第一阶段的海量信息采集后尝到了信息化在实践中的甜头，加大投入，并形成了有效的运行机制，积极探索“两实”管理的常态化运作。而有的地方在完成第一阶段“军团作战”式的信息采集后，人员解散，没有经费保障，后期的信息动态更新无人跟进，导致基础信息库无法发挥实际效力，造成事人财物的浪费。

（二）信息采录技术设计缺陷

信息采录设计上存在缺陷[1]，会直接影响到信息采录的质量，也会间接影响工作人员的工作积极性。科学的表格内容设计，简便的录入操作方式，才能让“两实”管理工作顺利开展。以湖北省为例，“两实”全覆盖录入信息表格有八大类，录入项目十分详尽，有部分群众甚至包括部分公安干警认为“两实”信息涉及公民的房产状况、生活状况等隐私，很多群众不理解，对采录信息持抵触情绪，造成登门采集信息难度大，有的地方就让群众自己填表，造成数据真实性无法保证，刻意隐瞒或者弄虚作假，虚报、谎报的情况时有发生，导致信息收集不全、不真。同时，“两实”信息的名词较多，很多工作人员即使经过培训但仍然不能区分专业术语，这也给信息的分类采录埋下隐患，如果不能规范录入，对后期信息的使用会有直接影响。

信息采录设计不合理。录入程序繁琐操作不便，使录入人员形成畏难情绪与烦躁心理。例如，采集出租房屋信息在录入平台阶段需要在不同窗口进行，再将信息进行关联，完成一条信息的录入，民警要花费较长的时间。

信息采录的重点不突出。集中采录时把主要精力放在地址、人、房基本信息上，而忽视了流动人口、出租房屋、重点场所、特种行业等重点治安信息数据。在实践中就出现了流动人口去向不明，来不登记去不注销的情况，重点人员的信息采集质量不高，甚至出现错误。重点单位的信息没有及时录入警综平台，停业没注销开业没登记，漏登错登的情况也时有发生。

（三）信息质量参差不齐

“两实”管理工作初期一般都是“军团”作战，党委政府统一指挥，拨钱给人完成了信息的采录。由于工作人员的素质和后期更新等原因，导致现有的信息质量参差不齐。工作细致认真的地方，信息收集全，数据准，更新快。工作不认真的地方，采集时方法不当，项目准确率不高，内容不完整，甚至有的地方闭门造车，自己杜撰数据交差。基础信息质量不高，会导致整个系统名存实亡。

二、“两实”管理要建立科学、规范的长效机制

“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公共参与的社会管理格局。在服务中实施管理，在管理中体现服务”。“两实”管理应紧紧把握党的十六中全会关于社会管理创新的精神，依靠党委政府的力量，全面发动社会参与，以信息化建设为契机，建立科学有效、规范务实的长效机制。

（一）党委领导、政府负责，确保“两实”管理工作的落实

明确党委和政府是“两实”管理工作的第一责任人，可以确保这项工作的执行落实，并提供法律支撑。可以明确社会管理综合治理委员会作为实体机构来具体负责“两实”管理。

首先，应把“两实”工作纳入各地党政领导工作业绩考核范围，通过考核把工作落入实处。由党委政府领导，其他职能部门协同和参与“两实”管理，协调沟通更方便，更利于“两实”管理工作的开展。而在信息运用上，能有效建立各相关部门信息和数据的互通、整合，形成工作合力。例如在房屋信息采集中，房管局可以把批准规划的房屋建设材料提供给公安机关，节约采集新建房屋信息的时间与精力，同时也能对数据采集的准确性进行比对，以确保信息质量。党委领导、政府负责还可以方便部门联动，探索社会管理创新方法。例如，对房屋建造、翻新等必须到社区服务中心申请，由社区服务中心登记上报相关职能部门，否则一经发现就可采取有效制裁措施，以此来督促房屋数据的更新。

（二）社区承载、公众参与，实现信息采集实时动态管理

随着社会经济的发展，社区作为社会的基本组织单位，其功能和地位日益突出，在和谐社会构建过程中的作用不容忽视。实有人口和实有房屋的动态信息采集，必须保证信息的真实性、准确性和实效性。这项工作任务量大，单纯依靠社区民警不可能完成，必须依托社区，借助公众力量来完成。目前，各地结合本地的实际情况，依托现有的社区机构，整合各方资源，调整工作机制，发动公众参与，共同做好“两实”管理，并以此促进社区的公共服务职能。

社区承载“两实”管理工作，就是把实有人口和实有房屋管理的工作平台设在社区。例如，襄阳樊城区统一整合社区现有综治、计生、劳动、民政、城管等部门协管，统一建立社区公共服务站，作为政府设立在社区层面的机构，打破了各职能部门的职能局限，实行一岗多责，集中办公，统一对外开展服务，让居民“只进一个门，办成要办的事”。社区公共服务站建立社区综合信息平台，结合“两实”信息集中采集，把原来分散于各职能部门的人房基础信息全面整合、筛选、归并，形成全面、准确、详实的全要素基础信息。特别是对各类流入人员、重点人员和出租房屋，做到底数清、情况明，在社区实现一网“打”尽，一线连接、一键直通、一站运用，提高了基层社会管理的信息化、规范化、科学化水平。[2]

有了工作平台后就要组建信息员队伍。目前有的地方以200-300户，有的以300-500人为标准配备1名信息员，这个标准全国各地并不统一。[3]这支队伍应根据城区、乡镇、农村的不同地域特点，结合各地自身财政状况，确定科学的配备标准。同时，信息员的素质对“两实”工作影响很大，因而，首先要把握“进人关”，信息报告员、核查采集员、审核更新员各自要求不同，根据不同岗位，对专职协管员的招录要严格把关，对兼职协管员要根据自身特点和优势来选拔使用。同时，要加强对协管的培训和管理，如信息的动态如何发现，怎样核查，怎么录入，工作要求有哪些，工作程序是什么等等。

（三）落实经费、足额保障，解决工资待遇

在解决实体机构与人员后，经费必须落实且足额保障。笔者在调研期间了解到，一方面工作人员的收入不高，很多信息员的工资补贴不是政府发放，需要靠社区自行解决，而社区工作人员的工作涵盖面广，收入低，严重挫伤了基层社区人员的工作积极性。另一方面，要社区承担实有人口与实有房屋的动态更新，必须入户调查，深入了解现实情况，而现在很多社区的老百姓对社区并没用归属感，这与社区建设与服务和老百姓心目中的要求有差距相关。“两实”管理工作要建立长效机制，离开经费保障是不可能实现的，无论是办公、培训、宣传、人员的工资、工作激励还是软件开发、网络维护、社区基本建设都需要经费。目前，很多地方是按照实有人口数人均1-2元拨付经费。[4]这笔经费从源头到基层社区要监管落实到位，纳入财政预算专款专用，实行经费单列，确保足额、按时拨付。此外，各地政府应加大对社区的投入，保证人员的工资补贴，加强社区的基本建设和规范管理，提升社区的服务质量，形成良性循环机制。

（四）警力下沉，信息主导改革公安机关警务运行机制

常态化的“两实”管理，是公安机关信息化的重要基础。“两实”工作中公安机关处于主导地位。要保证基础信息的鲜活和准确，公安机关在工作中要把握重点，指导监督信息的更新录入，对反馈信息进行核实分析，确保信息质量，这样的信息才能入库，在后继的工作中发挥效力。这项基础工作的完成需要耗费大量的时间与精力，社区民警是“两实”管理的实施者和管理者，要切实承担起主体责任。但笔者调研时发现，尽管有些公安部门已经考虑到彻底把社区民警下沉到社区中，但由于派出所工作繁重，还是不得不把社区民警抽调到其他工作中。除了所里值班外，案件的查处、纠纷的调解等都占据了社区民警的大量精力，对“两实”管理的信息动态维护实在是无暇顾及。城乡社区警务工作是公安工作和“两实”管理可持续发展最重要的基础，因而公安机关应该改革现有的警务运行机制，首先要配齐配全社区民警，给社区民警减负，不安排其他工作，让警力真正沉到基层。其次，要让信息化渗透到整个公安工作中，从基层到机关，都要使用信息化手段办公和办案，做到操作平台一致，标准一致。[5]

（五）明确职责、科学考核，建立常态化工作机制

对参与“两实”工作的相关机构和人员，包括警察、社会单位、房主、物业、社区工作人员、志愿者等社会力量都要通过法规、规章或规范性文件明确各自的职责，严把实有人口和房屋的源头采集关。例如，对处于主导地位的公安机关派出所及社区民警，其职责应界定为协调各方力量负责“两实”的日常管理工作；合理使用与考核“两实”协管员；对信息进行核对、更新；负责重点人口、重点场所、行业、房屋信息的核查采集。

科学的考核机制可以引导与促进“两实”管理工作良性运转。首先，把“两实”工作纳入衡量地方政府绩效考评体系，严格实行单位或个人评先评优“一票否决”，例如可以考虑在社会治安综合治理考评体系中，“两实”工作占50%的比重。其次，强调对信息的动态性、准确度、使用率以及工作重点的考核，考核可以采取明暗结合、网上网下核对的方式，依托“大情报”系统和警综平台，通过信息管理考核，激励社区民警和协管员工作。第三，采取捆绑考核的方式，对警察、社区工作人员、协管员等信息录入工作人员进行捆绑考核。对信息更新快，新增信息多的进行奖励，对动态信息发现不了、掌握不准，核查不细致、质量不过关、违规录入等进行惩罚。捆绑考核可以实现各个环节工作人员之间的相互监督与促进，调动工作主动性。

创新工作方法，形成规范化、常态化的工作机制。例如，新信息必须一周内完成发现、上报、核查、录入的系列工作，保证数据库信息的鲜活。建立周会、月会制度，周会制度是在社区、乡镇每周召开，由派出所或社区民警主持，通报上周工作情况，安排本周工作；月会制度是在社会管理综合治理委员会的领导下，每个月由“两实”办召集各部门听取公安机关“两实”工作汇报，了解当前工作动态和问题，商讨解决方法。通过创新来改进工作方法，规范工作流程，促使工作常态化。

（六）集中研发、信息共享，强化“两实”管理服务社会

“两实”管理的最终目的是要为社会管理服务，为社会大众服务。信息化警务使服务与管理更加高效，便捷。针对当前“两实”工作在信息系统建设方面的问题，要整合优势资源，集中力量进行技术研发，紧密结合公安工作实践，开发和完善“两实”管理的信息系统，实现数据库平台之间的信息无缝对接。同时积极研究信息的共享技术，实现公安机关内部之间、公安机关与相关职能部门之间的信息共享，实现“两实”管理为公共服务的最终目的。

第一，加大对基层派出所、社区警务室、社区公共管理服务中心信息化建设的投入，增加客服端口，加强信息库的硬件建设，做好服务器扩容，保证第一手基础信息的录入保存。[6]第二，国家或省级组织研发方便快捷的信息系统，简化信息录入程序，加强人口信息系统与警综平台、“大情报”系统和其他不同公安业务数据库信息的联网对接，实现信息库的共享。而统一的信息系统研发，对数据的使用尤为重要，因而，新系统的研发单位最好是国家或省一级的统一标准，统一使用，这样节约了人力财力，还能取得好的效果。第三，系统的后期维护和完善十分重要，系统在研发时要具有前瞻性，充分考虑到后期维护、数据更新和系统完善的问题，赋予地方公安机关一定的系统维护权限，培训相关技术人员保障系统的正常运转。根据工作需要，增加应用模块，畅通关联查寻，提高信息共享。尽快实现警务地理地图系统与人口信息系统的对接。第四，研发信息网上考核技术，自动统计信息更新效率、通过系统内部和系统间的自动比对，审核信息的准确度与实效性，为考核奖惩提供数据支持。第五，研发公安内网系统与社会互联网系统安全对接技术，使与人口房屋相关的基础信息可以为计生、城管、民政、教育、税务、银行等部门所用。同时这些部门的信息也可以传送给公安机关使用，信息交换制度的建立使政府职能部门间社会信息资源的动态管理体系成为可能。

推进“两实”全覆盖管理，实现以信息化手段“人房关联、查房知人，查人知住”的管理目标，可以解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。为大情报系统源源不断提供鲜活基础信息，为管理、控制、打击、防范、服务提供坚实保障，夯实社会管理基础。

[1]蔡志勇,李研艳.以信息化建设为依托分层次管理为手段提高实有人口管理的质量与效能[J].上海公安高等专科学校学报,2009(6):61-62.

[2]马卫东,刘惠.湖北襄樊“两实”管理创新服务新理念 [EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2010-03-16/105617224715s.shtml,20 10-03-16.

[3]肖新民,刘文波,许应锋.湖北省“两实全覆盖”筑牢社会管理服务阵线[EB/OL].http://news.cnhubei.com/gdxw/201108/t18113 45.shtml,2011-08-26.

[4]刘志月,肖新民.湖北“两实全覆盖”动态管理实有人口与房屋流动人口采录覆盖 [EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2011-10-14/075823301744.shtml,2011-10-14.

[5]曹力伟.浅谈如何实现公安基础工作信息化、信息工作基础化[J].大庆社会科学,2006(5):50-51.

[6]赵杰.论人口管理信息化建设基础与发展[J].科技资讯,2010(25):243.

D631.4

A

1673―2391(2012)04―0046―03

2011—06—11

杨红，女，湖北钟祥人，湖北警官学院治安管理系。

湖北省公安厅“湖北公安机关社会管理创新研究”项目子课题“两实”管理研究成果。

【责任编校：郑晓薇】