中国城乡基层金融发展的现状、挑战及建议

高 鹏，吴 华

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

中国城乡基层金融发展的现状、挑战及建议

高 鹏1，吴 华2

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

实体经济与虚拟经济的失衡呼唤中国城乡基层金融的发展，以从根本上缓解小微企业、个体工商户、生产性农户的融资困境，彻底改善我国弱势人群的贫困面貌。近年，中国城乡基层金融在机构、产品、监管、配套政策及金融基础设施等方面取得全面进步，同时，它也面临来自国内外两方面的冲击。今后应着眼于体系构建，致力于弥补完善当前失衡的金融体系，力求标本兼治。

城乡基层金融；现状；建议

一、我国城乡基层金融的内涵与发展现状

本文所指的城乡基层金融是指以众多根植于基层的小微型金融机构为主体，以小微企业、个体工商户及生产性农户等“草根经济体”为主要服务对象，以无抵押无担保、非传统抵质押（如农户林权质押）、混合担保（如农户小组联保）等小额信贷产品及相应的信用识别、风险控制技术为主要服务模式，辅以小额储蓄、保险、证券类金融产品，覆盖城乡、扎根基层、保障低端的金融服务体系，是我国多层次金融市场体系的有机组成部分，又称为“草根金融”。近年，通过社会各界的共同努力，我国城乡基层金融事业不断进步，在机构、产品、监管、配套政策及金融基础设施等方面，取得了较为全面的发展。

（一）新型城乡基层金融机构蓬勃发展

中国人民银行于2005年开始推行“只贷不存”的小额贷款公司试点，从而拉开了我国全面改善提升城乡基层金融服务的序幕。近年，以小贷公司、村镇银行为代表的新型城乡基层金融机构发展迅速。中国城乡基层金融的机构体系初见雏形。同时，各类金融机构小额信贷业务快速增长。

（二）城乡基层金融分层监管体系有所突破

在中央层面银监会主导下的金融审慎监管框架逐步完善的基础上，地方层面的省级金融办逐渐成为小贷公司、融资担保公司、典当行等非持牌地方金融类机构①日常监管的主力军。

（三）城乡基层金融的政策配套和金融基础设施日益完善

金融基础设施是指一国金融系统为保持其完整性所依赖的一系列扶助性服务②。央行通过完善征信体系，推动了全社会信用体系、农村支付服务环境的改善，同时城乡基层金融发展所需的培训咨询、批发供资、支付结算、会计审计等其他金融基础设施建设也有所加强。

二、当前我国城乡基层金融面临的主要挑战

在我国城乡基层金融取得较快发展的同时还须看到，困扰小微企业、个体工商户、生产性农户等草根经济体的“融资难”痼疾并未根本消除。尤其近年，“内忧”与“外患”叠加，机遇与挑战并存，城乡基层金融所处的发展环境日趋复杂。

（一）国际小贷事业受挫和主权债务危机对城乡基层金融形成一定冲击

在国际上，2010年10月以来印度、孟加拉等国先后爆发“小贷危机”，以及被誉为小贷鼻祖的尤努斯于2011年5月被迫辞去格莱珉银行董事总经理一职，被视为全球小额信贷事业发展暂时性受挫的标志性事件。此外，2010年以来欧美发达国家主权债务危机频发，一方面使我国出口类小微企业发展的外部环境恶化，短期经济运行的不确定性加剧，另一方面使当事各国或地区用于“反危机”的宽松货币政策与我国用于“反通胀”的紧缩货币政策形成“对流”，加剧了我国输入性通胀压力，央行货币政策陷入“两难”，以小微企业及农户为代表的草根经济体则处于近年罕见的融资困境。

（二）国内货币政策紧缩和民间金融乱象对城乡基层金融造成一定干扰

央行自2010年下半年以来，持续紧缩银根以抑制通胀，全社会融资成本普遍提高，加之股市低迷、楼市降温及实体经济收益率相对较低，社会游资、企业积累的发展资金、上市公司委托贷款甚至国外热钱纷纷相机而动，通过信托公司、投资公司、担保公司、财务公司、典当行等正规机构乃至标会、“日日会”等非正规民间组织，将触角伸向监管薄弱的民间金融领域，由过去“炒股”、“炒房”演变为“炒钱”，从而导致一段时期以来民间“高利贷”、“超高利贷”、欠债老板“跑路”事件频发，温州、鄂尔多斯等民间资本雄厚的地区成为“重灾区”。这在引发“影子银行”、民间金融“阳光化”大讨论的同时，不可避免地引起社会各界对正规小额信贷、城乡基层金融事业发展的高度关注与若干疑虑。

三、推动中国特色城乡基层金融体系建设的建议

（一）共克时艰，推动城乡基层金融稳健发展

针对当前城乡基层金融所面临的日趋复杂的发展形势，需要统筹政府引导推进、市场主导推动、社会配合参与，三管齐下、协同配合、形成合力，实现城乡基层金融的平稳及可持续发展。

1.建立发展城乡基层金融的领导推进机制。2011年10月12日国务院常务会议研究确定了支持小微企业发展的“国九条”，切实加大针对小微企业的金融、财税政策扶持力度，充分显示出中央政府对当前草根经济体面临融资和发展困境的高度重视。同时，还必须看到，在中央组织协调层面，尚未建立起跨部门的协调机制和统筹主管城乡基层金融发展的部门。建议短期内尽快成立以中国人民银行牵头，由银监会、财政部、发改委等部委参与的“城乡基层金融发展部际联席协调会议”，中期内可以效仿成立中央农村工作领导小组的做法，组建“中央城乡基层金融工作领导小组”③或“国务院促进城乡基层金融体发展领导小组”，作为中央统筹管理城乡中小金融的最高议事协调机构，扭转在中央层级推动城乡基层金融发展中存在的部门推诿、群龙无首的局面。中央城乡基层金融工作领导小组负责对城乡基层金融领域的重大问题作出决策。同时成立中央城乡基层金融工作领导小组办公室，设在中国人民银行，作为具体办事机构。

2.城乡基层金融从业者要谨慎从业。以小贷公司、NGO为代表的基层小额信贷从业者、投资者一方面要加强自律、谨慎从业，坚决不逾越“不吸收和变相吸收公众存款”的高压线，自觉抵制各类金融违法违规行为，廓清自身与民间非正规金融的区别，坚持合法经营、规范运作，扩大正面效用；另一方面，应致力于产品种类创新和服务质量提升，积极扩大融资能力，更好地满足小额信贷客户的融资需求。

3.调动社会力量改善城乡基层金融基础设施。借鉴美德等发达国家的经验，城乡小微型金融机构的发展还须依赖行业协会、社会团体以及NGO的适当介入，从而有助于加强对正规小额信贷、城乡基层金融的正面宣传，以正视听。要建立全国小微型金融技术培训咨询体系，成立国家和地方专业技术咨询公司，建立培训基地，为微金融业务发展提供人员保障。要建立健全小微型金融IT系统和规范标准的数据库，进一步完善央行的企业和个人征信服务体系。此外，还需发动社会力量为城乡基层金融机构提供包括批发供资、绩效评级、支付结算、会计审计在内的其他公共服务。

（二）治本为上，构建中国城乡基层金融体系

小微企业、个体工商户、生产性农户等草根经济体融资问题是牵涉面广的系统性、世界性难题，仅靠一些浅层、单项的措施难以解决。草根经济体融资难的根本症结在于城乡基层金融服务体系的缺失，我们应该针对金融机构设置、金融产品创新及金融监管优化三个方面，遵循“三分两化”的原则和理念，即“金融机构分大小、金融产品分类型、金融监管分层次，机构发展专业化、配套支持社会化”，着眼于“体制和制度性建设”，谋划和构建中国的城乡基层金融体系，彻底改善中国金融结构失衡的局面，推动形成覆盖广泛、品种多样、服务便捷、安全稳定的中国特色的多层次金融市场。

1.发展城乡基层金融机构体系。引导大中型国有银行设立小微企业金融服务专营机构；发展中型银行，鼓励城商行、农商行、股份制银行设立分支，跨区域经营小、微型金融业务；鼓励邮储银行、农信社坚持小、微型基层业务方向；大力发展小银行，支持小额贷款公司、村镇银行、贷款公司、资金互助社等新型城乡基层金融机构又好又快发展。经过多年努力，逐步实现国家与省级层面有数十家大中型金融机构，市级层面有数百家中型金融机构，区县级有更多的小型机构，而街道、社区、乡镇有比较普及的、以只贷不存类型为主的小型、微型金融机构。大、中、小型金融机构为其相应层次的客户提供服务，业务范围可适度扩展到下一级次。新设的小型、微型金融机构应该深植基层、紧贴地皮、服务草根、不追求扩张，成为“永远长不高”的小银行、小机构。

2.完善城乡基层金融产品体系。金融机构应根据客户成长阶段、信用特征、财务规范程度和抵质押物状况设计和发展不同的金融产品。银监会完善小企业金融服务领导小组办公室应该加快组织编辑《小企业融资产品汇编》，总结梳理与草根经济体融资需求、特点相匹配的金融产品目录，帮助城乡基层金融从业者明确适合自身的主推业务品种。

3.健全城乡基层金融积极审慎监管体系。中央政府制定中小金融监管法规，地方政府制定监管细则并组织实施，同时委托批发供资机构代理执行部分中小金融监管职能。银监会主要负责大型国有商业银行和政策性银行及跨区域经营的监管；省级银监局负责股份制商业银行、本地城市商业银行、农村商业银行和农村信用社的监管；区县和街镇层次的草根金融机构的监管可在国家金融监管部门的指导和监督下，由地方政府和为草根金融机构提供批发资金的大型金融机构具体实施。

注释：

①也称为“非公众金融机构”、“准金融机构”。

②焦瑾璞、陈瑾：《建设中国普惠金融体系——提供全民享受现代金融服务的机会和途径》，中国金融出版社2009年版，第110页。

③具体名称可以商榷，或称“中央草根金融工作领导小组”、“中央小微金融工作领导小组”、“中央普惠金融工作领导小组”等。

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A

1007－905X（2012）06－0055－02

2012-02-01

1.高鹏（1982— ），男，山东烟台人，财政部财政科学研究所博士研究生；2.吴华（1972— ），男，安徽金寨人，财政部财政科学研究所博士研究生。

责任编辑 韩成军