开拓创新 不断推动海岛地区经济社会可持续发展

国家海洋局海岛管理司

我国拥有面积大于500平方米的海岛7300多个,海岛陆域总面积近8万平方千米，海岛岸线总长14000多千米。海岛是我国经济社会发展中一个非常特殊的区域，在国家权益、安全、资源、生态等方面具有十分重要的地位。当前，我国的海岛管理工作迎来了很好的发展形势，同时也面临着诸多的挑战与困难。海岛工作要以科学发展观为统领，紧紧围绕国家海洋局党组“三个六”工作部署，深入贯彻落实《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）和“十二五规划”对海岛工作的战略部署，以深化海岛管理制度建设、完善海岛保护规划体系、扶持边远海岛发展、推进海岛整治修复、完成海域海岛地名普查任务和实现海岛监视监测业务化运行为重点，稳步推进海岛资源综合调查试点工作和海岛宣传培训工作，坚持海岛合理开发与保护和创新海岛管理工作机制，改善海岛人居环境，提升海岛管控能力，促进海岛地区经济社会可持续发展。

《海岛保护法》实施以来开展的重点工作及取得的成果

海岛保护规划编制报批取得实质性进展。2012年4月19日，经国务院批准，国家海洋局正式公布了《全国海岛保护规划》，这是继《海岛保护法》之后，我国在加强海岛管理方面的又一重大举措。加强对省级海岛保护规划的指导，印发了《省级海岛保护规划编制技术导则》，浙江、广东、广西、福建四省（区）规划已经省政府批准实施，其他各省也启动了规划的编制工作。为了规范开发利用,针对纳入开发的无居民海岛，编制单岛规划。海岛保护规划的体系基本完善。

海岛保护利用配套制度建设日益完善。国家海洋局出台了《无居民海岛使用申请审批试行办法》，印发了《县级（市级）无居民海岛保护和利用规划编写大纲》《无居民海岛开发利用具体方案编写大纲》《无居民海岛使用项目论证报告编写大纲》《无居民海岛使用测量规范》《无居民海岛保护和利用指导意见》等管理文件，无居民海岛开发利用秩序明显改善。福建省发布了《福建省无居民海岛使用申请审批试行程序》，山东、浙江省出台了《无居民海岛使用金征收使用管理办法》

海岛使用确权发证工作取得突破。为了加强对无居民海岛开发活动的引导，国家海洋局组织沿海各省开展第一批开发利用无居民海岛名录拟定工作。2011年4月12日，在人民大会堂召开新闻发布会，正式对外公布我国第一批176个开发利用无居民海岛名录。2011年11月8日，在浙江省宁波象山县旦门山岛颁发了我国首个无居民海岛使用权证书，10日，又以拍卖方式成功出让了大羊屿无居民海岛使用权。2011年，全国共颁发海岛使用权证书6本，确定征收海岛使用金2.6亿元。

海岛整治修复工作稳步推进。在财政部的大力支持下，国家海洋局2年来共组织实施海岛整治修复保护项目25个，资金总额5亿元；目前项目总体进展顺利，有的已经进入竣工验收阶段。加强海岛整治修复基础研究，组织科研院所开展整治修复理论研究，编制了《海岛整治修复技术指南》《海岛整治工程管理与绩效评价研究》《海洋生态岛建设概论》等材料。

全国海域海岛地名普查取得丰硕成果。全国海域海岛地名普查外业调查圆满完成，共调查海域海岛地理实体2万余个。其中，调查登岛率达到80%，对其余20%实在无法登岛的海岛全部进行了绕岛调查。按照《关于规范2011年海岛名称标志设置工作的意见》的要求，完成了1660个海岛名称标志的设置工作。

海岛监视监测系统建设全面完成。经过近3年的努力，海岛监视监测系统建设已圆满完成，形成了覆盖4万多平方千米的全国海岛数据库，实现了4000个海岛基于高精度遥感影像的三维可视化管理。系统的建设为各级海洋部门开展海岛确权发证、规划编制、执法监察等工作提供了保障和服务。“中国海岛网”正式上线试运行，将为社会提供最权威的海岛信息发布、海岛政策解读和最全面的海岛旅游信息。

海岛管理体制不断完善。国家海洋局海岛管理司成立后，辽宁省海洋与渔业厅正式成立了海岛管理处，海南省海洋与渔业厅成立了专门的海岛管理办公室，舟山市海洋与渔业局成立了海岛管理处，其他沿海省市海洋管理部门也纷纷加强海岛管理机构建设。国家海洋局第一、第二、第三海洋研究所,国家海洋信息中心、国家海洋技术中心都分别设有专门的海岛中心和研究处(室)。

海岛管理工作机遇与挑战并存

当前，海岛管理工作迎来了前所未有的良好发展机遇，同时也面临着严峻的挑战。

国家高度重视海岛工作。国家海洋局海岛管理司于2011年12月正式成立，党和国家领导人多次对海岛工作作出重要批示。“十二五”规划纲要亦明确规定，要“强化海岛管理，推进海岛保护与利用，扶持边远海岛发展，严格规范无居民海岛利用活动”。同时，全国人大、各民主党派等部门也纷纷聚焦海岛，向党中央提交了多份调研、研究报告，为国家海岛事业建言献策。

海岛在海洋经济发展中的地位不断加强。我国近岸海域有着丰富的天然岛屿资源，可以缓解陆域土地资源的紧张形势，成为拓展发展空间、走向外海的重要依托，海岛开发建设正成为海洋经济发展新的增长点和海洋经济结构调整的重要载体。随着舟山群岛新区、平潭综合试验区、横琴新区等海岛发展规划上升为国家战略，标志着沿海地区正在形成以海岛为依托的“海洋第二经济带”。

海岛在维护海洋权益方面的地位越来越重要。海岛是维护国家主权和海洋权益的基础，一个海岛可以拥有43万平方千米的管辖海域，我国已公布的77个领海基点全部在海岛上。通过对海岛的建设和开发，并依托海岛强化对周围海域的管辖，是当前维护国家海洋权益的重要举措。

海岛工作的社会关注程度不断提高。随着176个开发利用无居民海岛名录的正式发布，首个无居民海岛使用权证书的颁发，以及钓鱼岛及其部分附属岛屿标准名称的公布，中央、地方新闻媒体纷纷聚焦海岛，海岛管理工作越来越受到社会各界的高度关注。

同时也应该看到，在海岛管理工作取得显著成绩的同时，还存在一些薄弱环节：海岛管理机构建设不足，体制机制还不够健全；海岛生态保护形势严峻，有居民海岛基础设施落后，整治修复资金不足；历史用岛活动尚未完全纳入依法管理范畴，无居民海岛开发利用秩序有待进一步规范；边远海岛经济社会发展严重滞后；海岛资源状况不清，与工作需要存在较大差距，等。我们必须正视这些问题，以贯彻落实《全国海岛保护规划》为契机，全面推动海岛管理工作的不断发展。

贯彻落实《全国海岛保护规划》，不断推动海岛管理工作取得更大成绩

《全国海岛保护规划》是继《海岛保护法》之后，我国海岛事业发展的又一重大举措，是引导全社会保护和合理利用海岛资源的纲领性文件，是从事海岛保护和开发利用活动的依据。《规划》全面分析了我国当前海岛保护与开发现状、存在问题和面临的形势，提出到2020年实现“海岛生态保护显著加强、海岛开发秩序逐步规范、海岛人居环境明显改善、特殊用途海岛保护力度增强”的目标，明确了海岛分类、分区保护的具体要求，提出了十项关于海岛开发、建设与保护的重点工程。

《规划》的实施有利于维护国家海洋权益。《规划》明确提出要加强领海基点海岛保护工作，对领海基点海岛的保护状况进行评估，对部分严重受损的领海基点海岛进行修复；开展领海基点、国防等特殊用途海岛的标志设置工作；以维护国家海洋权益为核心，加强特殊用途海岛的监管和保护，强化边远海岛的基础设施建设，加强保护管理和实际利用，体现主权和管辖权，确保国家安全。

《规划》的实施有利于规范海岛开发利用秩序。长期以来，无居民海岛开发利用缺乏统一规划和科学管理，导致开发利用活动无序无度。《规划》对我国的海岛进行了分类保护与管理，提出要严格保护特殊用途海岛，合理开发利用有居民海岛，并根据无居民海岛的主导用途，将无居民海岛分成旅游娱乐用岛、交通运输用岛等十种类型，分别提出管理要求。

《规划》的实施有利于加强海岛保护力度。《规划》的目标是保护和改善海岛及其周边海域生态系统，并提出对维持海岛存在的岛体、海岸线、沙滩、植被、淡水和周边海域实行科学规划和严格保护的基本原则。通过建立海岛生态建设实验基地，开展海岛保护技术研究，大力发展海岛保护关键技术，引导和支持新能源、新技术、新材料在海岛保护与建设工作中的应用，以技术创新促进海岛保护工作健康发展。

下一步，国家海洋局海岛管理司将在国家海洋局党组的正确领导下，以贯彻落实《全国海岛保护规划》为契机，开拓创新、锐意进取，不断推动全国海岛管理工作取得更大的成绩。重点开展以下几项工作。

深入贯彻落实《全国海岛保护规划》。做好《全国海岛保护规划》的宣传和贯彻工作，不断提高公众保护海岛、科学用岛、依法用岛的意识。加快推进省级海岛保护规划编制与报批，2012年要完成全部省级海岛保护规划的报批工作。加强无居民海岛使用权登记发证管理，对不符合规划的用岛项目提出停工、拆除、迁址或者关闭的时间要求，新建工程项目必须符合规划。

加快完善无居民海岛使用管理配套制度。制定《无居民海岛开发建设监督管理规定》，进一步落实无居民海岛集中统一管理制度。出台无居民海岛使用权招拍挂管理规定、海岛使用金评估标准等文件，为开展开发管理提供必要的依据。各省应依据国家出台的政策、制度，制定本省申请审批、海岛使用金核定等无居民海岛开发管理所需的配套制度。

全力推进无居民海岛使用权确权发证工作。继续推进无居民海岛使用权的审批工作，推动《海岛保护法》在各省进一步落地生根。加强对单岛规划、开发具体方案和论证报告编制的指导，不断提高编制质量和管理水平。

切实推动海岛整治修复与保护。加强对整治修复项目的监督检查，建立项目定期报告制度。制定《海岛整治修复管理办法》与《海岛保护专项资金管理办法》。开展对已建成项目竣工验收和后评估工作，推动提高项目决策水平和投资效益。积极推进海岛生态建设实验基地建设，研究制定海岛生态健康评价体系与方法。

着力开展海岛基础性调查工作。2012年是全国海域海岛地名普查专项的收官之年，要完成《海岛标准名录》《海岛地名志》《海岛地名图集》等的编制和数据资料的汇交与归档工作。深入开展普查工作成果的宣传展示工作，适时开展海岛网络征名活动。开展第二次全国海岛资源综合调查试点工作，制定实施方案与技术规程。完成浙江强蛟群岛的调查试点工作。

稳步推进海岛监视监测系统业务化运行工作。加强《中国海岛网信息管理办法》等监视监测管理制度建设。完成3000个海岛的航空遥感监视监测。开展领海基点地面监视监测和实时监控试点工作。进一步丰富海岛数据资源，制作海岛信息资源目录，健全数据交换、更新和共享机制，完善系统功能，完成系统在省级海洋部门和国家技术单位的业务化运行。推动掌上系统在第二次海岛资源综合调查试点中的实际应用。加强“中国海岛网”的维护与运营，依托网站举办各类网络专题活动，提升海岛管理工作的社会影响力。

提升维护海岛权益的能力。开展领海基点保护试点工作，研究制定《领海基点保护范围选划与管理办法》及技术规范。安排海岛保护专项资金用于山东高角等五个领海基点的保护试点工作，划定领海基点保护范围，对领海基点实行实时监控。

全力扶持边远海岛发展。在2011年工作基础上，国家海洋局将联合国家有关部门制定扶持边远海岛发展的政策，从资金、财政、税收、教育、医疗等各方面扶持边远海岛发展。