河南省集体林权制度改革模式探讨

陈 卫



河南省集体林权制度改革模式探讨

陈 卫

（河南省林业调查规划院，郑州 450054）

集体林权制度改革是一项惠及广大农民的“德政工程”。在改革实践中，除了要严格遵守《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《森林法》等法律法规及林改政策的有关规定外，必须基于对本地林业资源基本状况和农民群众的林业经营方式、经营习惯的现实考量，采取切合本地实际的林改模式。只有这样，才能真正将“德政之德”公平公正地施于农民群众。通过对河南省不同地区林业发展状况的分析，结合近年来全省林改工作实践，分平原和山区两个部分，分别提出了较为具体的改革模式。平原地区主要根据造林地的不同类型和经营现状，提出了不同形式的均权均利办法；山区主要根据各个山系不同的林业资源状况和群众对林地林木资源的依赖程度，提出了相应的改革办法。

集体林改；改革模式

集体林权制度改革的核心任务和基本要求，是将集体林地承包经营权和林木所有权落实到集体经济组的农户，让每个农民平等地享受经营林业的成果。正是在这个意义上，集体林改被称为我国实行家庭联产承包责任制后农村的“第二次革命”。从本质上讲，集体林权制度改革是对林业产权关系的再调整和利益的再分配，势必引起林业生产方式和经营方式的改变，其中隐含着公平与效率的矛盾。要保证公平，就必须坚决贯彻落实“以分为主”的林改政策，均分林地，这就必然导致林地的破碎化和经营规模的缩小；要保证效率，就必须集约化经营、规模化发展，这是现代化林业生产的内在要求。如何在公平与效率之间找到平衡点，在确保农民平等享有林业经营效益的基础上，走出一条林业发展、农民致富、生态改善的多赢之路，是集体林权制度改革无法回避的难题。因此，根据不同的林地类型和立地条件，引导农民群众因地制宜地选择改革模式就显得非常重要。

河南省山区面积和平原面积分别占国土面积的44.3%和55.7%。山区与平原地区社情、林情、民情大不相同，山区中不同山系的立地条件和林业资源状况也有很大差异。我们结合河南省近年来林改工作开展情况，对不同地区的林改模式作一些探讨。

1 平原林改要形式多样

从河南平原林业的发展历程看，在20世纪以前没有平原林业的概念，只有平原绿化的概念。原因是平原地区的林木资源起源于平原绿化，其初衷是防风固沙、保障粮食安全、改善人居环境。而且林地的概念比较模糊，造林地多是“四旁”、“四荒”和农田林网，权属多种多样，地块分散，农林交错。河南平原地区是全国重要的商品粮生产基地和国家粮食战略工程粮食生产核心区之一。在很长一个时期，平原地区的林木资源的功能比较单一，只是作为农业生产和农民生活的生态屏障，主要发挥生态功能。20世纪以来，随着平原地区林木资源量的不断增加，其经济效益和社会效益日渐显现，具备了林业的整体功能，平原林业才作为一项独立的产业异军突起，在农村经济社会发展中发挥着越来越重要的作用，并呈现出规模化经营、集群化发展的态势，在全省林业发展占居举足轻重的地位。因此，在平原林改中，应在充分保证林业对农业和粮食生产屏障作用的前提下，根据造林地的不同类型，采取不同的改革模式，坚持走多样化之路。

1.1 树随地走，均分到户

对效益高、管理方便的农村集体林地和责任田内小网格林网、农林间作、生产路旁树木，宜采取“树随地走，谁造谁有”的办法，实行人人参与、户户有份的平等均分方式，充分满足农民群众对经营林业的渴求，确保每户村民都平等地享有集体林地使用权。在具体承包形式上，可采取责任承包和联户承包的等多种形式。责任承包就是由地头树主负责造林和管理，树权归己；联户承包就是对责任田内的生产道路由本村村民联合承包，再选出1个护林员，护林报酬从树木收益中提取。对承包面积太少，林权证附图无法绘制的，可采取用示意图代替地形图，详加文字标注的办法解决。对成片林地或沟河路渠边由多户承包的，在群众自愿的前提下可采取联户发证的办法，即由多户承包者共同推举1人，代表大家领取林权证。联户发证坚持群众自愿的原则，提交所有承包人签字的“联户发证申请书”，林权证后须附各承包人承包的面积、数量等。在确权到户后，要及时对广大农户开展科技服务，实施林业科技入户工程，帮助林农解决好林改后“种什么”、如何科学经营的问题，开展形式多样的技术开发、技术服务和技术承包等活动，促进林业科技与生产的结合，不断提高林业经营水平和效益。

1.2 集约经营，规模发展

河南省平原林业主要是在“四荒”、“四旁”和农田林网上发展起来的。这些地方的旁土地所有权主体复杂，农用地多是属于村组集体的，河边渠的造林地许多属于水利部门的，较大的道路两旁属于交通部门。而且此类造林地前期开发成本高、效益周期长，个体农民无力开发经营，在统一规划的平原防护林体系建设过程中，自然形成了土地使用权集中的趋势，历史上没有采取过均地均林到户的经营方式，群众也没有这样的要求。尤其在此次林改之前的营造林机制创新改革中，在“不栽无主树，不造无主林”口号的引导下，大多数地方采取公开拍卖、招标等方式，将土地使用权对造林大户和造林公司承包。从承包经营的成效看，取得了群众得利、政府得绿、社会得益的多赢目的，推动了全省农田防护林体系和通道绿化向规模化、集约化方向发展。因此，对此类造林地宜采取“划边定界、公正评估、公开程序、公平竞争”的办法，对外集中发包，将林地使用权转让给造林大户、造林公司开展适度规模经营，按规划进行造林，通过对发包收益的分配，保证村民以货币形式实现对集体林地林木的权利。这种方式不仅保证了农民群众的权益不受侵害，而且解决了过于分散的经营方式不利于管理，难以形成产业优势的难题。

1.3 强化管护责任，创新流转机制

集体林权制度改革后，林地使用权和林木所有权落实到具体农户，经营单位变小，即使是大户承包的，也存在承包地段多，难以集中连片的问题，林木管理责任从村组集体转移到千家万户农民，加上平原地区交通便利，树木多在道路两旁，给偷砍盗伐者以可趁之机，管护难度大大增加。因此，平原地区在确权到户的改革中，应将落实管护责任和创新流转机制的改革同时进行。从河南省平原林改的经验看，农户个体承包经营的，宜采取联户联防的办法，即承包农户以村或路段为单位，每户出1名护林责任人，对在管护中因责任不到位，发生毁林丢树的，由责任户负责赔偿损失。大户统一经营的，宜采取组建专业护林队伍的办法，护林员与造林大户签订协议，按管护面积、管护成效确定管护费用，或以工资的形式付报酬，或将活立木资源作价分股，最后按采伐后的收益进行分成。

为促进平原的集约化经营，形成规模优势，应在确权到户改革的同时，在充分尊重农民自决权的前提下，鼓励林地、林木资源的有序流动，实现林业生产要素的合理配置。对林业发展规划区域内不愿种树的农户，村组可从机动地中进行土地兑换，然后转包给造林大户或造林公司，对不愿进行土地置换的，村组可与农户协商，在双方自愿的基础上，先由村组集体统一租赁，再向外公开发包，使造林地能够集中连片发展，发挥规划效益。对土地性质和权属模糊的宜林地，应通过“划边定界、公正评估、公开程序、公平竞争”4个环节，对外集中发包，其收益经村民大会讨论，可均分给全体农户，也可用于村组公共事业。

2 山区林改要突出特色

河南省地处北亚热带到暖温带过渡区，从北到南依次分布着太行山、伏牛山、桐柏山、大别山四大山系。各山系立地条件、森林资源状况各不相同，群众对山林的依赖程度差别很大。各地应根据不同的地理条件和不同的社情、林情、民情，采取探索符合本地实际的改革办法，走有河南特色的山区林改之路。

2.1 豫北太行山区

河南太行山区涉及安阳、鹤壁、新乡、焦作四市，这里立地条件差，干旱少雨，水土流失严重，生态环境脆弱，林地效益低。为改善这里的生态环境，河南省以营造生态防护林为重点，坚持不懈地开展植树造林活动，尤其是20世纪80年代太行山绿化工程实施以来，太行山区的广大干部群众发扬愚公移山和“红旗渠”精神，持续大规模开展人工造林和飞播造林，使太行山区的生态环境大为改观，森林覆盖率由20世纪80年代的12.8%提高到2008年的21.49%。目前，这里生态防护林与商品林交叉分布，大面积的柏树、油松等防护林长势良好，发挥着重要的生态保护功能。对此类生态防护林，单家独户经营不仅难以获得收益，而且不易管护，容易发生乱砍滥伐现象。因此，太行山区此类林地宜采取了大户承包和股份经营的改革办法。

2.1.1 大户承包，“以林养林”。即通过“大户联片承包，以（商品）林养（防护）林”的办法，开展集约经营，发挥规模效益，调动林业经营者造林护林积极性。对主要发挥生态效益的防护林，采取“转让林地使用权，林木所有权归集体”的政策，承包者只拥有林地使用权，对防护林只承担管护责任，没有经营的权利，但可按合同约定享受国家扶持政策。这样，既可调动承包者造林护林的积极性，又避免承包者掠夺性经营等短期行为。承包人主要通过经营商品林获得经济效益，同时承担所承包林地上的生态防护林的管护责任，实现了群众得利、社会得绿的目的。

2.1.2股份经营，均权均利。对山高坡远，立地条件差，林分不成熟，不宜家庭承包经营的，经过三分之二以上村集体经济组织成员同意，可依法采取集体统一经营，农民按户入股，办理股权证的办法明晰产权。村集体与农户签订承包合同，村集体统一经营，农户负责管护，待林地有收益时按股分红。实现了责权利的有效统一。

2.2 豫西伏牛山北坡

伏牛山北坡立地条件相对较好，生态公益林面积较大，河南省天然林保护区大多分布在这里。在林改过程中，应在尊重林农的自主权和决策权的基础上，引导各乡镇、村组根据自身实际情况，自主选择改革方式。对过去划分给林农的自留山和责任山，坚持“谁造谁有、谁管谁受益”的原则，自留山产权保持不变、由农户长期无偿使用，责任山由农户继续履约尽责、自主经营；对立地条件较好、可以用于生产商品用材林的集体林地，要坚持“以分为主、人人有份”的原则，坚决实行家庭承包经营，确保农民平等经营集体林地的权益；对人口多、林地少、不便均分到户承包经营的集体林地，坚持“有偿使用、收益均分”的原则，引导实行联户承包或“大户承包、收益均分”的形式落实经营主体；对已经规划纳入天然林保护区或生态公益林区的林地，坚持“责权明晰、利益共享”的原则，引导采取“分股不分山、分利不分林”的方式落实林业产权和经营主体。

2.3 豫南山区

桐柏山区、大别山区和伏牛山南坡立地条件较好，群众对山林的依赖性较强，应严格贯彻以家庭承包为主的改革原则，将林地使用权落实到每户农民。同时，本着有利于维护林农合法权益，有利于增加林农收入，有利于提高林地生产力的原则，积极探索有利于林业发展的林地流转和经营模式。

2.3.1 股份合作模式。针对林改后可能出现的“小农化”经营倾向，宜在确权发证的同时，按照“股份合作、提高效益、比例分成、服务为主、让利于民”的林业发展思路，鼓励林农以资金、土地、苗木、技术等要素入股，按章经营，风险共担，收益共享。

2.3.2 统一出租，按股分红模式。对集体山场地处偏远，均山到户后不便农户经营的地方，经村民代表大会讨论同意，将山场统一对外出租，公开拍卖经营权，所得收入保留一小部分用作集体公益事业外，其余按股分配到农户。

2.3.3 联户承包模式。由几家农户联合承包购买本村集体宜林地进行造林，风险、利益共担，以解决分而不治和1户难治的难题。

2.3.4 委托造林模式。针对部分林农有山场但无资金无劳力开发的情况，可由村组统一委托专业造林公司造林，所造林木达到成活标准后再有偿交还林农经营管理。

2012-03-15

F 326.22

B

1003-2630（2012）02-0032-03

（责任编辑：王团荣）