后期扶持政策实施与水库移民可持续发展

□虞 泽（水利部水库移民开发局）

□杨 涛（黄河水利委员会移民局）

□辛修汉（台前县河务局）

后期扶持政策实施与水库移民可持续发展

□虞 泽（水利部水库移民开发局）

□杨 涛（黄河水利委员会移民局）

□辛修汉（台前县河务局）

2006年，我国出台了新的水库移民后期扶持政策。新的后期扶持政策的实施直接关系到广大移民的切身利益，关系到和谐社会的建立，意义重大。如何抓住国家长期扶持移民的大好机遇，实现库区和移民安置区经济社会可持续发展，是当前社会各界关注的热点问题。按照开发性移民的方针，当前后期扶持实施过程，应从综合利用资源、调整产业结构、直接扶持与项目扶持结合、注重科教发展、完善社保体系等方面来实现水库移民的可持续发展。

后期扶持；水库移民；可持续发展

水库移民后期扶持政策是从我国的国情出发，针对工程移民人数多、淹没损失大、工程周期长、投资规模大的特点，在前期补偿补助的基础上，采取的一种特殊政策。目的是为了恢复和提高移民生产与生活水平，使移民真正能够达到搬得出、稳得住、逐步能致富，解除移民的后顾之忧，有利于维护库区安定和社会稳定。20多年的实践证明，后期扶持对于搬迁后移民生产、生活水平的恢复和发展，对移民安置后的长治久安起到十分重要的作用。

1.水库移民后期扶持政策的发展和完善

为确保国家建设顺利进行，在汲取建国以来水库移民工作经验教训的基础上，我国政府日益关心和重视移民安置工作，不断加强制度建设、加大经济投入，移民遗留问题的处理和后期扶持工作已逐步得到完善和加强。

1981年，财政部、电力工业部联合发文决定，自1981年1月1日起，从电力工业部直属水电站的发电成本中提取库区维护基金，提取标准为每度电1厘钱，用于水库维护和解决库区移民遗留问题。

1986年，国务院办公厅转发水利电力部《关于抓紧处理水库移民问题的通知》，要求在有条件而且尚有水库移民遗留问题的地方，可依据国务院发布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》，在水费外附加库区移民扶助金，收取标准由当地政府确定，但不能超过水费的1/10。同年，财政部发文决定，自1986年1月1日起，从水电部直属水电站的电费收入中提取库区建设基金，按每度电4厘钱计算，1年计提2.4亿元，用于1985年底以前中央直属水库移民遗留问题处理。

1991年，国务院第74号令发布了《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》，提出“国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法”，明确了后期扶持的期限为5至10年，自移民安置规划实施完毕之日起算。

1996年，原国家计划委员会、财政部、电力工业部、水利部联合印发计建设[1996]526号《关于设立水电站和水库库区后期扶持基金的通知》，决定从1996年1月1日起，对1986年至1995年投产和1996年以前国家批准开工的大中型水电站、水库库区，设立后期扶持基金，按移民每年250～400元的标准控制，提取10年的后期扶持基金，最高提取标准不准超过每度电5厘钱。

2002年，国务院办公厅转发水利部“关于加强解决中央直属水库移民遗留问题若干意见的通知”，决定提高库区建设基金提取标准。2002-2007年，按照每人每年1250元的标准从各省销售电量中提取，每度电不超过2厘钱，用于1985年底以前中央直属水库移民遗留问题处理。

2006年，国务院发布了[2006]17号文《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，标志着新时期水库移民后期扶持政策的出台。

2.新时期水库移民后期扶持政策的主要内容

过去的水库移民后期扶持政策有的只针对中央直属水库移民，有的只针对水电移民，扶持标准差异较大，扶持期限长短不一，政策不协调、不统一。《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》使全国水库移民后期扶持政策得到了统一，将科学发展、可持续发展的观念融入后期扶持。要求工程建设、移民安置与生态保护并重，逐步建立促进库区经济发展、水库移民增收、生态环境改善、农村社会稳定的长效机制，使水库移民共享改革发展成果，实现库区和移民安置区经济社会可持续发展。主要内容有：

后期扶持范围为大中型水库的农村移民，每人每年补助600元，扶持期限统一确定为20年。即对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年。后期扶持资金能够直接发放给移民个人的应尽量发放给移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者相结合的方式，即“一个尽量，两个可以”。扶持资金坚持全国统筹、分省（区、市）核算，企业、社会、中央与地方政府合理负担，工业反哺农业、城市支持农村，东部地区支持中部地区的原则。要统筹兼顾，安排好非农业安置移民、小型水库移民和其他拆迁人口的生产生活。在提高后期扶持标准帮助解决水库移民温饱问题的同时，要继续从其他渠道积极筹措资金，加大扶持力度，解决库区和移民安置区长远发展问题。重点加强基本粮田及配套水利设施建设，加强交通、供电、通信和社会事业等方面的基础设施建设，加强生态建设、环境保护，加强移民劳动力就业技能培训和职业教育，通过贴息贷款、投资补助等方式对移民能够直接受益的生产开发项目给予支持。项目的确定要坚持民主程序，尊重和维护移民群众的知情权、参与权和监督权。

3.后期扶持政策实施与水库移民可持续发展

水库移民后期扶持政策的实施应结合本地区自然、社会及经济的实际，因地制宜、统筹安排、全面规划，才能保证其顺利进行。

3.1 综合利用资源、注重环境保护

水库移民，尤其是只靠安置的农村移民往往面临着人地矛盾突出，生态环境脆弱，道路、能源、通信、农田水利等基础设施建设落后及环境容量不足的局面。因此，从恢复、提高移民生活水平和实现可持续发展出发，后期扶持必须注重资源的综合利用及生态环境的保护和建设。为使资源的开发、利用在环境上合理和在经济上高效，后期扶持应加大环境保护和资源开发利用力度，保持环境总体与资源总量的动态平衡，从而促进经济增长方式和根本转变、经济结构的理性调查和生态环境的良性运行。

具体可以采取以下措施：一是可以开发利用库区消落区土地及长年出露区种植农作物，利用季节性出露区种植快生育饲料或耐淹、速生经济林木。二是可以结合库区荒山资源特点，进行综合生态、立体开发，并不断完善农副产品加工、服务体系，延长产业链，提高经济效益。三是可以利用水库水面发展水产养殖、旅游、航运业，带动库区观光农业、生态建设、交通、商贸业全面发展。四是可以扶持发展移民庭院经济，优化作物配置，确保粮食增产、钱增收。

3.2 调整产业结构、夯实发展基础

后期扶持必须加快产业发展的进程，以可持续发展为核心，以市场为导向，以提高效益为目的，调整移民安置区经济结构、产业结构；要立足库区优势，发挥市场机制作用，进一步调整和优化农业产业结构，发展优质、高效农业和农副产品加工业；加快农产品种养殖基地建设，培育适应市场需求的特色产业；积极引进资本、技术、人才，发展劳动密集型为主的加工业和制造业；积极发展库区旅游业，建立旅游资源开发、旅游服务、旅游商品生产经营、旅游休闲娱乐等相关配套的旅游产业体系，带动移民安置区经济、社会全面发展。

3.3 直接扶持与项目扶持结合，有效整合多种手段

新的水库移民后期扶持方式可粗略地划分为两部分：一是对水库农村移民的现金直补；二是项目扶持。

由于取消了后期扶持资金的中间流转环节，现金直补的后期扶持方式具有避免实际受益人与目标受益人发行偏差和资金中间漏损少的优势，而且它容易使移民真切地感受到政府的关怀，产生积极的心理效应。但由于现金直补将后期扶持资金分散到千家万户，多数被用于生活消费，移民难以将资金转化为再生产的资本，政府也难于集中力量进行大规模的投资。而由政府相对集中地利用后期扶持资金兴办各种大中型项目，能在改善基础设施和兴办生产型企业、增加移民就业机会方面发挥作用，但项目扶持不能实现其社会和经济效益向每个移民公平地辐射，再加上项目市场风险大、行政成本高，容易导致权利寻租和移民心理失衡。因此，后期扶持的实施应采用现金直补和项目扶持相结合的方式，对农村移民，特别是贫困移民进行现金直补，对基础设施建设、生态环境保护、产业结构、经济结构等开展项目扶持。

3.4 注重科教发展，从根本上解决移民发展问题

科学技术是第一生产力，它可以提高劳动者的能力，拓展劳动对象领域，优化生产过程的组合与管理，改变生产力的基本形式，极大地提高劳动生产率，有力地推动社会的进步和发展。因此，后期扶持应注重科教发展，要加强移民安置区科技创新能力建设，启动研究开发、资源共享、成果转化三大平台，促进安置区科技经济发展。要培育和引进师资力量，加速发展初等教育，大力发展职业教育、成人教育，逐步建立移民终身教育体系，提高移民科技文化素质。

要以移民现有基本素质为基础，逐步从开展扫盲教育到基本农技培训、产业结构配置高效农业的技术推广应用及二、三产业专业职业技能培训等方面入手，采取多形式、多个层次的培训、宣传、辅导、指导，让移民真正掌握二至三门技术和技能，并能在实际中加以运用，从根本上解决移民安稳致富及可持续发展的难题。

3.5 完善社保体系，筑牢移民贫困防线

我国现行的水库移民后期扶持政策仅对农村移民进行扶持，三峡工程除农村移民外，还把未享受低保的城市移民纳入后期扶持的范围，但许多城镇居民移民、淹没企事业单位移民、占地移民和城乡贫困移民均存在收入和生活水平下降情况，为数

众多的水库移民急需扶持，而后期扶持资金匮乏。解决问题的措施之一是利用社会保障政策，把移民后期扶持与社会保障创新结合起来，建立更完善的水库移民社会保障制度，解决移民养老保险、失业保险、医疗保险、贫困移民最低生活保障等问题。用后期扶持资金适当填补社保缺口，尽可能降低保障门槛，为移民提供宽裕优惠的社会保障条件，对移民应保尽保，以增加移民家庭收入来源，筑牢移民贫困防线。要建立健全社会救助制度，对城市和农村的贫困移民实行救助式扶持，除将扶持资金直接发放到户外，不可给予其优于社会“低保”标准的贫困救助，解决其生计困难的同时应采取措施鼓励、催生移民自主创业、走出贫困的信心和决心，消除移民对政府的依赖心理，促进其安稳致富。