埃及、南非、阿联酋三国水利工程建设管理及水资源管理体制给我们的启示

为进一步提高我省水利工程建设与管理水平，学习国外水利工程建设管理及水资源综合利用等方面的成就和经验，应埃及水资源和灌溉部、南非卡纳兰市政府、阿联酋阿布扎比水利和电力局的邀请，由我厅庞汉英巡视员任团长的6人合作交流考察团，于2012年10月20日至10月31日，对埃及、南非、阿联酋进行了为期12天的水利工程建设与管理考察访问。现将有关情况汇报如下：

1.埃及

1.1 基本情况

埃及地处尼罗河下游，是欧亚非三大洲的交通枢纽和战略要地，总面积约100万km2，总人口约8000万。埃及农业和经济发展主要集中在占国土面积4%的尼罗河谷沿岸和尼罗河三角洲地区，全国约有96%的人口聚居在此。耕地面积336hm2，属于灌溉农业地区。

埃及是一个干旱国家，全年平均降雨量仅为10mm，广大地区属热带沙漠气候。尼罗河是埃及唯一的河流，也是唯一的地表水源。尼罗河全长6650km，流经10个国家，流域面积294.4万km2，在埃及境内仅有30万km2。尼罗河平均年径流量840亿m3，根据1959年埃及和苏丹两国政府签订的协议，埃及可以分享尼罗河流域555亿m3的水量。

埃及对尼罗河水资源的开发利用主要靠兴建在其干支流上的水利工程，目前有7座水闸，2座水电站，并且有4座能实现多目标利用的水库，其中最大的就是著名的阿斯旺高坝水库。阿斯旺高坝于1960年开始建设，1970年完工，水库总库容1689亿m3，多年调节库容900亿m3，调洪库容410亿m3，有效库容1310亿m3。电站总装机容量210万KW，是埃及最重要的大型水利工程，具有灌溉、发电、防洪和航运等多种效益。修建大坝的初衷基于传统的防洪促农水利治理理念：控制尼罗河水流量，使其盈时不涝、缺时不旱，同时增加农业耕地面积，改善农产品结构，提高粮食和经济作物产量。40多年来，阿斯旺水坝给埃及带来了巨大的经济和社会效益。

然而，埃及年均2.5%至3%的人口增长率弱化了阿斯旺水坝带来的经济和社会效益。8000万埃及人的生活和生产高度集中在占全国面积4%的狭长尼罗河谷和靠近地中海的三角洲地带，人均水资源的不断降低严重制约了埃及国民经济的发展步伐。

1.2 水资源及水利工程的管理

实行水资源统一管理。由于埃及是一个缺水国家，因此，在水资源的管理上实行统一管理与分配，并实行立法管理。国家水资源和灌溉部是国家唯一一个可以批准使用尼罗河水、运河水、排水和地下水资源的部门，并控制和管理这些水利工程。它还具有对违反其管理规定者进行处罚的权力。

协调部门关系实行委员会例会制度。为了协调水资源和水利工程管理中各部门的工作，埃及成立了3个委员会。一个是水资源和灌溉部牵头的尼罗河最高委员会，另一个是土地开发协调委员会。这两个委员会都实行每月例会制，定期指导和评价各种工作计划，协调解决部门间的工作矛盾。第三个叫跨部门水资源规划委员会，主要解决水资源规划中的问题，并负责规划的编制和发展计划的评估。

实行水价管理差别政策。埃及水资源管理的立法已有30多年的历史。在水资源管理上实行差别政策。如不同用途的用水，价格也不同。农业用水一直实行免费制度；城市居民用水，根据收入差异，不同的住宅区制定不同的水价，收入高的住宅区水价高，反之则低。

1.3 缓解水资源供求矛盾采取的措施

节约水资源，减少损失。在农业灌溉用水中，一方面通过对灌溉工程的改造，减少漏水，同时改进灌溉技术，限制漫灌。另一方面积极引入需水量小的粮食品种，减少高耗水农作物的种植面积，减少农作物单位产量的耗水量。

开展水资源综合利用。积极利用排放水、农业废水和城市生活污水，加强污水的循环利用。对城市生活污水，通过净化后部分用于农业灌溉。

加强对水资源的保护。在全国各地设立了水资源监测中心，已形成监测网络，对各种水资源的水量、水质、水文地质情况进行监测，防止对水资源的污染。另外对地下水的利用也制定了严格规定。

增加水资源量。修建两个大型调水工程，即将尼罗河水跨苏伊士运河向东引至西奈半岛的“和平渠”，以及将纳赛尔湖水向西引至埃及西部新河谷地区的“图什卡世纪工程”。这两个巨大水利工程计划从20世纪末到2017年，将一部分居民迁至埃及东北部的西奈半岛和西部沙漠地区，建设新的“尼罗河谷”。

1.4 经验与启示

实行水资源垂直性的统一管理和统一调度，有利于水资源短缺国家水资源的合理配置和高效利用。埃及地表水的主要来源是尼罗河，由阿斯旺水库来调节。阿斯旺水库的运行管理由水资源和灌溉部管理。通过各测站得到的数据，根据供水、发电、防洪、航运、生态等各方面的要求，由水资源和灌溉部直接下达指令给阿斯旺水库管理局。这样有利于水资源在全国的优化配置和高效利用。

水行政主管部门直接调度控制性水利工程，有利于实行有效的防洪调度和水资源调度。埃及的情况说明，对水资源匮乏的国家，不仅要由国家统一管理水资源，而且大江大河的控制性工程也应该由国家统一调度。阿斯旺水库对埃及的防洪和供水起到了极为重要的作用，关系到国家经济的命脉和人民生命财产的安全，如果多个部门管理或者交给地方管理，必然带来混乱，损害国家的整体利益。

大型水利工程的建设与运行维护由国家全额负担，实行管理与收费相分离，有利于公共利益的保证。在埃及，阿斯旺水库及其他水利工程均由国家投资兴建，供水和发电带来的效益全部由另外的机构收取，上交国库。工程管理单位本身不收取任何水费和电费，其运行管理的费用全部由国家按预算全额支付，水利工程的运行调度完全按水资源和灌溉部的指令进行，体现了公共服务由公共负担的原则。而我国目前对水库效益的补偿还没有形成正常的机制，国务院出台的水管单位改革意见虽然已开始实施，但应当由财政承担的部分，特别是像我省财政比较紧张的地区尚未真正到位，这就必然带来水库利益和国家社会利益的矛盾，如不加以解决，将会同时损害国家、社会和企业三者的利益。

农民参与用水管理，成立用水协会，有利于农村水利设施的运行维护和管理。埃及水资源管理的民主化进程加快，使直接用水的农民参与到水的管理中来。从1996年开始，成立了以农民为主的用水者协会，农业、水利、财政、法律等部门派代表参加。国家将已修好的田间固定灌水渠系移交给用水者协会管理，由他们负责节水灌溉技术的培训和渠系的维修、运行和管理等，其费用由使用灌溉水的农民负担（根据面积和作物分配）。

2.南非

2.1 基本情况

南非位于非洲大陆最南部，东、南、西三面为印度洋和大西洋所环抱，地处两大洋间的航运要冲，地理位置十分重要。面积约120万km2，全国分为9个省，人口约4900万。

南非是一个半干旱国家，年平均降雨量（450mm）低于世界平均水平，而且分布不均，从东部的1000mm逐渐减少到西部的60mm，全国人均可利用淡水量为1200m3。南非的水资源利用量已经超过可用水量的一半以上。全国只有8.6%的降雨量可以被利用。地表径流为5亿m3，其中80%集中在东部沿海地区。

2.2 水资源管理体制

水资源管理的基本原则。南非水法规定了以下基本原则：平等获得水的权利；水资源是公共资源，必须在国家控制原则下使用；对于水资源来说没有拥有权只有使用权；土地所有者附近的水资源并没有优先使用的权利；水管理机构要尽可能简化、有实效和可操作；在水资源管理系统中受益的单位应该对维护水资源和流域做出贡献。

中央政府的水资源管理职责。南非设水务与林业部，负责全国水资源的统一管理。水务与林业部在全国9个省设有办公室,这些办公室并不隶属于省政府，而是由中央政府直接管辖,基本涵盖了水资源的开发、利用、分配、保护等各项职责。

国家设立供水公司负责全国城市的供水事务。除了政府部门之外，全国有13个大的供水公司，承担向城市供水的任务。实际上这些公司是受国家的委托具体运作供水任务，基本上覆盖了有供水管网的所有城市区域，为非赢利性企业。公司的水源包括地下水也有地表水。这些公司与政府签订供水合同，政府通过水董事会对其进行监管。公司所有的业务活动必须符合国家确定的水资源政策，达到国家制定的各项标准（包括水质和水量）。

水质、水价及水费管理。南非的水质标准通过立法确定，所有供水公司供应的水必须要符合这些水质标准。水价的制定是由供水公司在考虑供水成本、利润及通货膨胀指数等因素后，提出水价方案，报公司所在市政府批准后执行。为保证居民的基本生存用水，南非实行最低用水量不收取水费的政策，即；每户每月可以有6000L的水免费使用。

2.3 正在进行的水资源管理体制改革情况

南非水务和林业部的职责过去主要是设计和技术方面的多，最近几年开始向制定方针政策、加强监督管理方面转变。南非水资源体制改革在2001年已经开始，改革的核心是从过去由中央政府按行政区域管理到按流域进行管理，并吸纳用水者参与管理。他们计划用20年的时间在全国9个省建立19个流域管理机构，每个机构成立由水务和林业部成员、市政府代表和大的用水户代表参加的流域管理委员会，负责该流域水资源管理工作。

2.4 经验和启示

以流域为单位建立水资源管理机构，加强流域管理是当今水资源管理的趋势。

南非正在进行的水资源管理体制改革，最突出的一点是将原来按9个行政区域设立的水资源管理机构逐步改为按19个流域设立的水资源管理机构，建立流域管理委员会。这说明南非开始重视按水资源的自然属性设计流域的水资源管理。这与我国实行的流域管理和区域管理相结合的管理体制有相似之处。

供水事务由政府控股的非盈利公司运作是适应市场经济的有效运作模式。南非基本解决了城市水务管理问题。水资源的管理由水利部门负责，实际操作由非赢利公司运作。政府对这些公司只是控股，并不提供运行资金，而是由市场运作，这是适应市场经济的有效运作方式。

强调用水平等，重视水服务，特别是重视贫困地区和弱势群体的基本用水权已经提到法律的高度。

3.阿拉伯联合酋长国

3.1 基本情况

阿联酋是世界上水资源最为匮乏的国家之一，也是世界上人均水资源消耗最多的国家之一。

恶劣的自然地理条件是阿联酋水资源短缺的主要原因。阿联酋属热带沙漠性气候，年平均降雨量不足100毫米，主要集中在2-3月，其它月份几乎无雨，且夏季漫长高温，水分蒸发量极大。地下水资源有限，近年来由于过度开采，地下水位下降，沿海地区海水入侵，地下水质退化，供给量不断降低。地表水资源少，政府在全国各地兴建水坝，以拦蓄地表水，但由于少雨、蒸发率高等原因效果不佳。

随着阿联酋经济的迅速发展，农业、工业、生活等用水需求增长迅猛。农业用水占全国用水总量的34%，居各类用水之首，全国80%的地下水用于农业。工业和生活用水共占全国用水总量的32%。1990-2010年，农业和工业用水增长率分别达到55%和300%。阿人均日用水量超过550升，是世界平均水平（200升）的2.75倍，居世界第三位。绿化用水占全国用水总量的26%，且呈不断增长之势。

3.2 水资源战略

严重缺水是阿联酋可持续发展面临的一大难题。多年来，政府投入巨资实施了一套较为完善的水资源国家战略，多管齐下解决水资源短缺问题。

加强立法，制定国家战略，为保护水资源提供法律和政策保障，把水资源保护和治理作为国家未来5年发展计划的优先重点。

人工回灌地下水。阿全国用水量的51%来自地下水。为防止地下水枯竭，阿在全国各地兴建120座水坝，未来5年还将新建68座，以拦蓄地表水，逐步提高地下水位。

大力发展海水淡化产业。阿全国用水量的37%来自海水淡化，其中98%的工业和生活用水由海水淡化厂提供。阿现有70座海水淡化厂，每年可产淡水13亿立方米，占世界海水淡化总量的14%，占海湾合作委员会六国海水淡化总量的41%。预计到2016年，阿海水淡化量将在现有基础上增长76%，达到日产1410万立方米。阿每年投入32.2亿美元用于海水淡化，平均每立方米淡化海水成本约2美元。

倡导节约用水。政府在草坪、公园等公共绿化设施上安装现代节水灌溉系统，为洗车设备、水龙头等加装节水装置。大力宣传节水观念，号召人民增强节水意识。

4.几点体会

第一，水作为事关人类生存、经济发展、社会进步一种不可替代的战略资源，各国政府对水的认识都十分深刻，对水的开发利用都给以高度重视。从走访的几个国家情况看，尽管各国的社会制度、管理体制不尽相同，但他们都把对水的开发利用和管理作为优先发展的重点领域，并在财力、物力上给以大力扶持。

第二，对于水资源短缺的国家，都必须由国家水行政部门对水资源实行统一管理。各级水务部门要明确职责，合理分工，确保水利工程的良性运行，发挥水利工程的最大效益。

第三，无论是流域水资源管理，还是农民用水管理，都要建立用水户参与的管理运行机制，充分调动用水户节约水资源、保护水资源的积极性，增强社会公众的水忧患意识，提高用水效率。

第四，水利作为社会公益事业，控制性水利工程的管理运用必须由国家水行政主管部门直接调度，水利工程的运行维护经费也应由国家全额负担，并实行管理与收费相分离，这样才能使社会公众的利益得到保障。

第五，水利工程建设和水资源的开发利用，要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，加强自然生态系统和环境的保护，促进水资源的可持续利用。

第六，缓解水资源的短缺，除节约用水外，还需要积极寻找开发新的水源，如修建新的水利工程、实行跨流域调水等。从根本上解决水资源紧缺问题，要大力研究推行海水淡化技术，很好地利用海洋这一永不枯竭的天然资源。

考察团成员：庞汉英、徐贵年、申来宾、马全力、赵键仓、贾少燕