浅议污水处理市场化的探索

张 玫

河北省秦皇岛市山海关排水管理处（06600 0）

1 推行城市污水处理市场化的必要性

目前，在我国大部分城市污水处理厂都是国家财政拨款的事业单位。市场经济发展给这种机制带来了强大的冲击。城市环境基础设施项目中政府立项投资建设，运行管理也由政府承担，使环保投资渠道窄、公众参与程度低，限制了环境保护的发展，有限的资源得不到充分利用。

对原有事业单位进行企业化改制，是我国城市污水处理市场化过程中的主要形式和任务。但各地目前将要普遍遇到两个特殊困难:①改制必然会有部分人员被裁减，下岗人员的安置问题成为改制中的首要难题；②原事业单位按《公司法》改制成独立的企业法人后,需要随税法缴纳所得税等税种，这样一来,改制后企业的运行成本或负担反而会增加。在税收的优惠方面，地方政府可操作的空间较小。所以这两种困难交织在一起，使得不少地方政府对改制的积极性不高，或难于推进。

改变上述这种状况的最佳选择就是建立新的适应市场经济体制的环境保护自我发展的内在机制,使环境污染治理由过去的依赖政府转为依靠市场；环境污染治理及其设施建设、运营由“各自为政”、“多头管理”转为由一种专业的服务公司来承担。实行污染治理市场化是必由之路。这种社会化、市场化的专业服务其好处是多方面的:①可以使污染治理适度集中，减少环保设施重复投资，重复建设，降低治理费用；②可以使环境保护有投入有产出，减轻政府负担，加快污染治理进程；③有利于环境保护机关对污染情况的监督管理,变过去监督排污企业为监督行业专业化的排污公司，甚至还可调动排污企业对治污公司监督的积极性；④有利于排污企业集中精力抓生产经营管理，不必再为治污及应付检查耗费人力、财力、物力；⑤有利于启动环保市场，促进环保产业的发展，进而带动其他行业发展。

2 推进城市污水处理市场化的探索

1）明确投资主体，建立市场化、多元化的投入机制。在推进城市污水处理市场化的过程中，必须正确处理好政府与市场的关系问题，准确定位。近期投资以政府主导投资为主，市场为辅，中远期可以逐渐依靠市场为主。设施的运营方面，可以逐步实行全面市场化的运作方式。

目前，我国城市污水处理厂主要由政府投资建设，但由于各级政府财力有限，有时往往因为资金问题，致使建设进度缓慢，环保投资、效益难以实现，要改变这种状况，必须引进市场机制，拓展投融资渠道，实现污水处理投资多元化。

①政府投资。包括中央政府通过国家财政补助、债券，地方政府财政补助、收取城市污水处理费、管网维护费等措施资金；②银行贷款融资。包括国内银行对地方政府自筹有困难的地区给予一定比例的低息贷款，国际银行提供的贷款等。

2）污染治理企业对污水治理设施的运营实行社会有偿服务，在政府部门的监督下，保证污水治理设施正常运行和污染物达标排放。污水处理厂运行经费的唯一可靠的来源渠道就是收取污水处理费，国家对该收费有了明确的规定，地方政府应按照本地区污水处理行业所需要的经费及当地工厂企业、居民承受的能力，给予加大收费力度的政策。

我国城市污水中工业废水约占40% ～50%，占城市污水比例高，水质可能更加恶劣，处理难度更大，这种情况在缺水城市更为突出。而污水处理厂的规模及处理工艺的选择是依据污水排放系统的水量与水质而确定的，污水处理厂运行管理成本的组成不仅与各工厂企业排出污水的水量有关，而且与各工厂、企业排出污水的水质有更直接的影响。为此，收取污水处理费不能单纯从排出水量的多少来计费。

3）合理收费，建立良好的回报机制。治污设施的建设投资主体既然是企业，就必须建立一个有效的利益回报机制。按照“谁污染、谁付费”和治污企业“补偿成本、保本微利”的原则，配套实行 “统一标准、统一收费”的政策，即市、县企业同一类对象实行同一收费标准,污水处理费由专门机构收取，一个口子对外，确定相对统一的污水处理价格。污水处理作为一种市场化的服务，应当相对统一，便于形成良性竞争。建立合理的水价形成机制是实现污水治理市场化的根本标志。水价既要包括水成本，又要包括污水处理成本，逐步将污水处理费调整到合理水平。要根据收费标准，确保投资者和经营者的合理利润。当然，城市污水处理收费不应超过居民的承受能力。充分体现“污染者付费原则”和“使用者付费原则”，加大合理收费力度，保障污水处理厂的正常运行。

4）强化监管，建立有效的监督机制。政府要督促治污企业按照现代企业制度的要求，建立高效的内部管理运作机制。加强对治污企业的监管，使之在追求一定经济效益的同时,时刻不忘记社会效益，确保污水产生的污染物等全部达标排放；还要加强对排污企业的监督，加大对超标排污、偷排偷放行为的处罚力度，维护治污企业的合理利益，促进环境保护。对管网的投入和对政府补贴使用的监管。管网问题是实施市场化的难题。目前多数人认为，管网应继续实行政府投资，但如何将它与市场化以后的城市污水处理结合一起，是需要在实践中认真摸索的。市场化以后的城市污水处理收费，除了运营成本外，应该包含投资成本，合在一起是比较高的。再有，必须包含合理的利润。

所以，推动污水处理实行集约化，统一规划，统一实施,设施建设成本和运行费用都可大大降低，使企业获得规模效益;允许企业获得“社会平均利润”，建立适当的补偿机制和退出机制，创造一个良好的外部环境。

加大科学研究投入，借鉴和吸收发达国家的先进技术，充分利用高等院校、科研设计院所和环保产业的资源，以市场需求为导向，积极组织产、学、研相结合的科技攻关，研究开发适合中国经济现状和发展水平的安全、可靠、高效、低能耗、低投资的工艺技术和配套设备，积极推行污水处理专用设备国产化。

只要齐心协力、共同努力、不断进取、积极探索，全面改革我国污水处理现行的投资体制、建设体制和管理体制，引入市场体制，才能使城市污水处理走出困境，促进污水处理事业的发展，改善我国的水环境，提高人民的生活质量。

5）因地制宜选择适当模式

在城市污水处理领域，我国部分地区全面实行市场化的基本条件已初步具备，具体可以选择四种市场化模式:①对污水处理设施运营的事业单位，全面实行企业化改制；②对已有设施，可以以托管运营的方式，交给改制后的企业实行商业化运营。也可以采用TOT模式，盘活国有资本，建设新设施；③由政府新建的设施，应通过公开招标和租赁方式，实行市场化建设运作和设施运营。也可以通过TOT方式，回收建设投资，用于建设新项目；④在条件成熟的地方,积极采用BOT和PPP方式，建设新设施。在这一方面，部分发展较快地区的城市已有较成功的案例可供示范。

还有部分地区全面实行市场化的条件较差，但企业化改制可以先行，还可以采取供排水“一体化”模式。政府可以使用财政补贴的办法，优先探索PPP模式，逐步实践TOT和BOT模式。就具体的市场化模式而言，先进地区的成功案例有普遍的借鉴意义。