准公益性水管单位改革之后发展问题探讨

梁新生

（湖南省欧阳海灌区管理局 衡阳市 421800）

1 问题的提出

国务院办公厅2002年45号文转发国家体改办关于水利工程管理单位体制改革实施意见发布之后，全国水管单位进行了体制改革，大部分水管单位被定性为公益性水管单位，其人员经费和工程维修养护经费均纳入各级财政预算，全公益性水管单位的问题基本得到解决。然而，仍有一部分以防洪度汛和农田灌溉、抗旱为主要任务，并承担着其他诸如发电、多种经营任务的水管单位并没有全部纳入财政预算范围，这部分单位被定性为准公益性水管单位。按照国务院办公厅[2002]45号文精神，这些单位在搞好防洪度汛、农田灌溉供水调度基础上，还需搞好农田灌溉供水、城乡排涝、河堤与水利工程维修养护，同时还必须开展经营项目创收维持单位正常运行和良性发展。

全国范围的以定员定编、落实人员经费和工程维修养护经费为主要内容的水利工程管理单位体制改革已告一段落。大多数准公益性水管单位落实了编制和人员经费，有的地方还落实了工程维修养护经费。近几年国家对水利工程连续大量投入，水利工程基础条件较前段时期有所改善，部分工程也已更新，尤其是2011年中央1号文件的出台，确保了下阶段一定时期水利工程的长期持续稳定投入，水利行业已进入非常宝贵的发展期。不少人由此错判了国家实施水管单位体制改革的初衷和国家实施水利工程除险加固和灌区续建配套项目的目的，从而认不准水管单位今后发展与管理思路，误认为水管单位一旦进行了体制改革，进入财政笼子，水管单位就能一劳永逸，并认定随着地方财力的壮大，财政会统揽水管单位的一切经费，由此得出水管单位毋须考虑维持运转经费以及水价改革与水费收取等问题的结论。有的甚至将作为农业生产成本重要组成部分的农业灌溉水费也当作农民负担，要求减免。因而自然就放弃了其他经营创收项目。从而造成一种怪现象，一些水管单位部分纳入财政预算之后，资金状况不仅没有好转，由于放弃了自我发展与经营创收，使得单位越来越困难，事业不断萎缩，收入规模不断缩小，甚至有的不能自我维持，更谈不上发展。

2 现 状

殊不知，准公益性水管单位大多只有部分职工进入全额或差额拨款编制，而大部分人员经费、工程维修养护经费以及管理成本费用均需自筹或找米下锅。其赖以生存的基础仍然是农业灌溉供水、工业供水、自营发供电、土地经营、水产养殖或其他多种经营项目。

基于准公益水管单位公益支出长期缺乏弥补渠道，虽然这些单位体改后部分人员经费列入财政预算而得到部分补偿，但家底薄、资金缺乏、历史欠账多、入不敷出，仍是准公益性水管单位不同程度存在的困难。而如何利用自身资源发展壮大、维持简单再生产和工程良性循环，仍是这些水管单位面临的最大挑战。

以湖南省欧阳海灌区管理局为例，该局是湖南省水利厅直管的唯一水管单位。也是湖南省一个典型的集水库管理、防洪度汛、农田灌溉和发电等多项任务与经营项目于一身的大型水利工程管理单位。该工程由水库、灌区和枢纽电站等三大部分组成。水库集雨面积5409km2、最大库容4.24亿m3、有效库容 2.96亿 m3,最大库面水面 0.4万 hm2（6万亩），多年平均泾流量41.4亿m3；灌区灌溉衡阳市所属4县（市、区）4.85 万 hm2（72.74 万亩）农田；枢纽电站总装机3×12MW，设计年发电量1.99亿kW·h。水库工程于1970年开始蓄水并向灌区供水，水电站3台机组分别于1975年、1976年和1978年建成投产。工程运行41年来，为湘南地区工农业发展和农村经济社会稳定作出了巨大贡献。

工程先天不足，设计建设标准低、渠道走向高、农业供水与发电用水不能结合，水库蓄水位低、调节能力差，小水电站背负大水库与大灌区。这些严重制约了该局的经济发展。随着工程运行时间的延长、人员增加、离退休人员多且未纳入社会保险，人员经费与工程维修养护成本日益增加、负担日益加重。农业供水一直没有收费，单位承担的防洪度汛等公益支出没有弥补渠道。而唯一收入来源的发电项目因没有进项税抵扣，实际税负重，加上，发电水费计提比例高，上网电价一直过低，致使该局收入规模小，难以承担整个工程运行与管理，1994年开始该局连年出现巨额亏损。

为此，2001年湖南省水利厅与衡阳市政府联合行文对欧阳海灌区管理体制实行改革，试行农业灌溉用水按方收费，并确定了分段水价。虽然，执行的水价不到成本水价的1/3，而水费实际回收率又不到1/3，但改革文件的出台与落实改变了欧阳海灌区长期以来无偿用水的历史。2002年国务院办公厅45号文件和湖南省政府水管单位体制改革的一系列文件下发后，在省人事厅、省水利厅、省财政厅等部门的大力支持下，进行了体改，欧阳海灌区管理局被定性为准公益性水利工程管理事业单位。省编办批复该局200个差额预算编制，2010年起200人的人头经费50%部分逐步到位，在一定程度上减轻了该局的负担，但工程维修养护经费一分钱也没着落。不仅如此，农业灌溉水费计收越感困难，2001～2011年农业灌溉水费平均到位率只有31.6%，不足应收收水费的1/3。而工程运行40多年了，大部分渠道工程尤其是渡槽等水工建筑物早已超过使用年限，由于资金缺乏而不能更新，近年虽有国家灌区续建建配套等项目资金的投入，但因一个项目分为几年甚至十几年投入，使得每年投资不足（加上地方配套资金难以足额到位）。一个项目后期部分才完工，而前期部分已然老化。工程整体不仅老化日益严重且存在不少安全隐患。更为关键的是，该局近几年来在增源节流和增收节支方面想了很多办法，也取得了很大成果，仍然无法摆脱自身困境。

3 措施和途径

要切实解决该局目前的困难、维持该局简单再生产和实现工程良性运行，除利用现有政策、继续深化改革、改善外部环境，争取更多政府支持与财政投入外，必须充分利用自身资源与条件，挖掘潜力、广开经营门路、培植新的经济增长点，以扩大收入总量。具体措施有：

（1）继续深化单位内部体制改革，创新管理体制、探索符合准公益性水管单位实际的管理手段和内部分配机制、探索新的水价形成机制和水费计收方式。在全面落实和确保安全生产的基础上，实行班组精细化管理、机关部门规范化管理、推行灌区标准化建设，夯实管理基础，为管理局今后发展壮大创造内部条件。

（2）继续利用现有政策，在深化内部改革和争取更多投入的基础上，最大限度争取税费优惠，切实做好水价和电价的核算和申报、适时调整水价与电价等。为管理局今后发展创造良好的外部政策环境。

（3）争取地方政府的支持，将工程维修养护经费纳入地方财政预算，及时足额补偿该局防汛抗旱等公益支出，同时，促使农业灌溉管理走向良性循环轨道。确保水位到位和水费收入到位。

（4）做好工程与资产资源的确权划界工作，确保水库水面经营权、渠道和水工建筑周边水土资源以及电源点、管理土地场地等资源的权益，为单位拓展经营门路和开展资本运营创造基础条件。

（5）广辟融资渠道，实行多渠道、多途径、多形式、多层次融资，吸纳银行资金和社会资金或开展资本运营，有条不紊地开发利用自身拥有的水（水体、水面）、电（发电、供电）、土地等资源，变潜在的经济资源为现实的经济收入。

（6）争取地方政府和电力部门支持与配合，尽早实施周边农网改造和农电移交，以减轻该局承担的社会职能和负担；推动周边用电秩序整顿，并试行一厂一价、一品一价、竞价购电和执行差别电价、季节电价和阶梯电价，促使用户调整产品结构和产业结构，从而达到淘汰落后产能和高耗能、高污染、抗风险能力差和电价承受能力弱的产品和企业，促进产品和产业升级、优化供电结构，提高近区直供电收益。

（7）调整经营结构与思路、大力发展中小水电站安装调试、代维、代运和代管等业务，参与市场竞争。发展第三产业等多种经营项目，以期改变单一经济结构和单一格局、改变长期靠天吃饭的局面和扩大经济总量。

（8）加强内部管理，建立和完善内部激励与约束机制，试行按岗、按能、按效分配制度以及部门任期期权制度，极大激发职工的积极性与主动性。实行目标责任考核与管理制度，实行规范化经营和标准化、精细化管理。切实提高职工素质和单位服务于农业、服务于社会的水平。提高资产使用效果。全面开展增收节支、开源节流和勤俭办事的专题活动。从而达到工程效能最大限度地发挥和单位整体经济效益极大提高的目标。