地方性高校多中心治理的制度构建

□ 龚虹波

地方性高校的发展是由政府承担，还是交给市场？近几年来，对这一问题的回答，我们听到了来自学术圈和实践界的另外一种声音，即实现地方性高校的多中心治理①参见盛冰(2003)，龙献忠、陶静(2008)等人的研究。。事实上，这一构想非常符合近年来出现在这一问题上的利益多元化。但是，笔者认为，出现不同的利益团体并不等于实现了多中心治理，也并不必然产生多中心治理制度。多中心治理制度是各决策主体在一定规则下博弈、合作产生的结果。从这个意义上说，本文相当于粗略地描绘了一幅地方性高校多中心治理的蓝图，以供各决策主体在其可能的选择范围内借鉴。

一、地方性高校多中心治理的逻辑

20世纪80年代以来，随着《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，我国地方性高校的教育管理体制由过去中央、省两级管理，逐渐转变成事实上的地级市参与的三级管理。地方政府出于区域发展的需要，产生了发展地方性高校的利益诉求。特别是广东、浙江、江苏等改革开放先行省份的地方政府在发展高等教育以促进地方经济增长、社会发展上有着很高的积极性[1]。与此同时，由于产业升级、社会转型等诸多压力，除地方政府之外的各类中介组织、企业、民间组织等各类利益团体在地方性高校发展中的利益诉求和参与动机也在不断增强②参见胡赤弟(2005、2011)，张焱(2006、2009)，王春平(2005)，胡子祥(2007)等人的研究。。笔者认为，既然在地方性高校的发展问题上已出现了不同的利益诉求，并且我们也承认这些利益诉求的合理性，那么就应该在制度层面来合理安排这些利益团体，从根本上化解制度冲突，从而促进地方性高校的发展。

这一新的制度必须承认利益主体的多元化，同时通过有效的机制将不同的利益整合进共同的目标——即地方性高校的发展。而“多中心”就是这样一种治理体制。在这种治理体制下，管辖权部分重叠的权威（或权威中心）及辖区的公民都有权去行动，但同时制度又限制他们的行动为实现公共目标服务[2]。因此，实现地方性高校的多中心治理应遵循下述逻辑：

第一，实现地方性高校的多中心治理意味着决策主体的多元化。文森特·奥斯特罗姆指出，多中心体制重要的定义特征是许多官员和决策结构分享着有限的且相对自主的专有权，来决定、实施和变更法律关系[3]。地方性高校多中心治理意味着在地方性高校的发展问题上不再是政府一个主体，政府也不再是一个整体。换言之，中央、省、市等各级政府、各类政府的派生组织、非政府组织、私人机构及公民都成为独立的决策主体，而且决策主体之间是博弈、竞争、协商、合作的关系。

第二，实现地方性高校的多中心治理需要交流、合作平台的多样化。决策主体的多元化仅是法律关系上的权力分享，在操作层面还需要形成一定的组织载体来实现这种法律关系。决策主体的多元化要求治理体制能允许个人扩大其选择面以追求与自己的志向相一致的机会。而机会的获得则依赖于个人通过交流性组织与协作而与其他人发生联系的可能性[4]。因此，地方性高校多中心治理的实现需要讨论、合作平台的多样化。

第三，实现地方性高校的多中心治理关键在于形成相应的制度有机体系。地方性高校的多中心治理不只是利益的角逐，而是通过各方利益的表达、讨论，在竞争中逐渐发育出一套相互嵌套、彼此关联的有机体系。即谁参与哪些层面的决策？如何参与？形成什么样的合作制度？在这些合作活动中谁承担什么，以及获得什么？如何监督、惩罚合作中的违规行为？以及如何解决合作中的冲突行为？在这些问题上的重复博弈，将不仅能综合“什么是地方性高校发展”这一问题的利益表达，而且也能在客观上促进地方性高校的发展。

地方性高校多中心治理的上述逻辑，为我们建构此类制度提供了基本的方向。在着手建构制度框架之前，有必要梳理多中心治理理论，以寻找可应用的理论资源。

二、多中心治理的相关理论和分析框架

“多中心治理”理论来源于埃莉诺·奥斯特罗姆等人的制度分析与发展（IAD）分析框架。虽然多中心治理理论及其分析框架形成于发达国家，但其致力解决的问题非常适用于我国地方性高校的发展，即在政府与市场之外寻找实现公共事物有效治理的可能性。IAD框架的基本要素如图1所示。

图1 IAD框架的基本要素

首先，在这一分析框架中，行动舞台被看成一组依赖于其他因素的变量；影响行动舞台的自变量包括自然/物质属性、共同体属性和应用中的规则；然后将行动舞台作为因变量，考虑行动舞台（包括历时性的和共时性的）如何相互作用并影响政策结果。其次，IAD框架区分了三个不同层次又相互嵌套的行动世界。这三个行动世界分别对应于不同的规则，即操作规则、集体选择规则和宪法选择规则[5]。各个层次的具体内容及相互关联如图2所示。需要指出的是，宪法选择规则并不仅指实体宪法，而是指影响自主治理的集体行动的所有元规则[6]（P6）。再次，IAD分析框架强调应用中的规则（Rules–in–use），而不是形式上的规则（Rules–in–form）。在IAD学人看来，即使在一个制度成熟的国家，应用中的规则也很有可能不同于形式上的规则。

图2 制度分析与设计框架

埃莉诺·奥斯特罗姆指出，目前大多数对自主治理及相关集体行动的分析，集中于单一层次（主要是操作层次）。在操作层次的分析中，人们假定博弈的规则和自然/物理属性约束是既定的，在分析的时间框架内是不会改变的。这并不符合现实场景中的集体行动问题。在现实场景中，各个层次的集体行动是相互影响、相互联系的[6](P81)。因此，IAD框架把不同层次的规则结合起来作为解决问题的关键策略。这种处理策略，既确保了研究问题在每个层次上都非常清晰，又能符合现实场景的集体行动。

对于地方性高校多中心治理制度的分析与构建而言，宪法选择层次、集体选择层次和操作层次既相互独立又相互关联的分析框架显得特别适用和重要。因为，地方性高校多中心治理在我国是一种正在萌芽的现象，仅分析操作层次既不能得出我国地方性高校已实现多中心治理的结论，也不利于推进我国地方性高校多中心治理的制度建设。本文将运用IAD分析框架和上述三个治理层次来构建地方性高校多中心治理的制度框架。

三、地方性高校多中心治理的制度框架

在地方性高校多中心治理的真实场景中，各种类型、各个层级的制度是彼此分立又相互嵌套的。它有全国的、区域的、地方的各个层级，每一个层级的治理又是多中心的。每个层级的多中心制度都可分成宪法选择层次、集体选择层次和操作层次。这三个层次又相互影响、相互嵌套。地方性高校多中心治理的制度框架如图3所示。

在宪法选择层次，能否形成有效的治理结构(如地方性高校发展委员会)是地方性高校实现多中心治理的关键。宪法选择层次的制度能否成为集体选择层次的应用规则，一方面在于监督和执行，更主要的还在于这些制度本身能否被各利益集团接受。在地方性高校的多中心治理中，宪法选择层次的治理结构不是简单的一纸红头文件所规定的权力分配，而是利益团体在各类行动舞台中通过博弈、竞争、协商、合作后达成的意义和制度共享。这些制度主要包括地方性高校评价制度、管理制度、财务制度等各项调控政策。这一层次的监督力量来自治理结构的内部和外部。内部包括各利益团体间的相互竞争和制约；外部包括人大、司法、社会组织、社会舆论等。

集体选择层次用来分析利益团体在发展地方性高校、制定与执行政策时所采取的集体行动。这主要受三个变量影响：（1）地方性高校发展问题的自然属性。发展地方性高校将不可排他地使地方政府、企业、各类非政府组织以及公民获益。因此，发展地方性高校只能通过利益团体在谁投资谁获益的基础上来实现竞争和合作。（2）共同体属性。地方性高校实现多中心治理意味着共同体属性的巨大变化。它不再是一个纯粹由专业知识生产者组成的共同体，而会扩展到学者、官员、商人、公民等身份相差悬殊、利益差异巨大的诸多群体。这意味着地方性高校发展将不再只遵循专业发展逻辑，而会扩展到政治逻辑、市场逻辑、社会公平逻辑。（3）受宪法选择层次影响的“应用的规则”。这一层次的应用规则主要包括各项高校调控政策、利益团体争取更多的资金和利益的规则以及监督力量。集体选择层次的行动目的在于形成影响操作层面的各类政策。

操作层次的集体行动涉及利益团体的日常决策，包括各类资源的占用和提供，以及政策的实施和监督。如各类地方性高校服务地方的推动政策、产学研一体化政策、提升高校学生就业率的政策等。这一层次的集体行动也受到三个变量（问题的自然属性、共同体属性、应用的规则）的影响，但它们以更具体的内容显现。以同济大学的“学科性公司”为例，它的自然属性定位是非营利性的，主要服务于学科建设、人才培养和科技转化。它的共同体属性是包括某一课题的研究人员、企业投资者和学校管理层的一个共同体。它所讨论和决策的应用规则主要是企业投资多少、研究人员提供什么样的产品、各方所占的股份以及科技成果如何转化等日常决策问题①参见胡赤弟等对同济大学产业管理办公室就转型期区域高等教育学科-专业-产业链构建与运行机制问题的访谈记录，2011年8月25日。。

图3 地方性高校多中心治理的制度框架

这些不同层次、功能的规则彼此分立又相互嵌套、相互影响。我国地方性高校多中心治理制度有机体系的形成有赖于利益团体在各个层次积极作为。其应发挥的作用如表一所示。

从表一可以看出，操作层次的集体行动仅仅是问题最浅的表层，它的持续和推进需要集体选择层次和宪法选择层次的相关规则的支撑。实现地方性高校的多中心治理，在上述三个层次需着重解决以下问题：第一，在宪法选择层次，各利益团体应在治理结构中积极寻求发展、壮大的机会并获得相对稳定的自主决策权；第二，在宪法选择层次上有各类论坛（如地方性高校发展委员会），并且利益团体能自由进出各类论坛；第三，在宪法选择层次形成真正基于集体选择之上的地方性高校发展制度；第四，集体选择层次上各类论坛的形成，且利益团体能自由进出各类论坛；第五，在集体选择层次形成真正基于集体选择之上的政策；第六，操作层次应用的规则相对稳定；第七，各类内外部监督力量的壮大等等。

四、地方性高校多中心治理制度建设的机遇和挑战——来自宁波的经验

宁波市是经济较发达的沿海开放城市。市政府对“发展高等教育促进地方经济增长、社会发展”的迫切性有着很强烈的切身感受。正如宁波市副市长成岳冲所言，随着国内外宏观经济环境的变化，资源消耗型、劳动密集型的发展模式难以为继，迫切需要经济社会发展向主要依靠科技进步、劳动力素质提升、管理制度创新转变。而完成这个转变，教育必须将服务经济社会作为第一要务。因此可以说，是地方经济发展的形势倒逼，迫使宁波市提出了构建服务型教育体系的命题[7]。2005年，宁波市委、市政府正式作出构建服务型教育体系的战略决策，增强地方性高校服务地方经济社会的能力[8]。六年多来，宁波市政府在实现地方性高校多中心治理上做了诸多努力。

其一，在操作层次上，市政府打破传统教育两级(中央、省)管理体制，以项目、资金和政策为载体大胆表达“宁波的高校服务本市的经济和社会发展”的要求。六年多来，从项目、资金上看，宁波市政府主要实施了以下行动：（1）市财政每年投入5000万元专项经费，同时带动院校配套资金和社会投入，打造石油化工、生物医药、纺织服装等10大专业人才培养基地和10大职业教育实习实训基地。（2）启动“创新型学校”创建计划，建成一批与地方产业发展密切结合的开放式、创新型学校（据统计，宁波高校现与500余家重点骨干企业建立了合作关系）。（3）实施全员培训计划，高等院校与职业学校利用各自的学科专业优势，为社会提供了多层次、多类型的教育培训服务。2008年由教育主管部门主管的各级各类学校和培训机构共完成培训超过280万人次[9]。从政策上看，宁波市出台了一系列细致且操作性强的政策。以宁波市IT产业专业类应用性人才培养基地建设为例，不仅有市政府发的《宁波市应用型人才培养基地建设与管理办法》（政办发〔2006〕15号）、宁波市IT产业专业类应用型人才培养基地的《组织机构和保障运行机制》、《宁波市应用型专业人才培养基地绩效评估指标体系》，还有企业和高校之间的协议，如《宁波微软技术中心与宁波大学关于合作成立“宁波大学微软实训中心”框架协议》等等①参见宁波市IT产业专业类应用型人才培养基地网站http://itbase.nbu.edu.cn/?cat=8。参见《宁波市应用型人才培养基地建设与管理办法》(政办发〔2006〕15号)。。

其二，在集体选择层次上，市政府着力从观念层面引导，加强各类合作平台的构建。宁波市政府的服务型教育体系能否得到地方性高校、社会各界的合作，首先需要人们在观念层面接受、认同服务型教育的意义，这并不是一件容易的事。比如，宁波大学是宁波市最强的一所综合性大学，同时也是省属重点高校，有着很强的动力来发展学科，获取省级、国家级的资金和政策支持以提升办学档次。如何让宁波大学的眼光投向地方经济、社会发展？这不是光靠项目、资金和政策就能解决的。宁波市政府着力于利用媒体和各类会议向社会阐释构建服务型教育体系的意义和重要性。例如，2006年10月30－31日由宁波市教育局主办、在甬高校协办的“教育服务经济社会国际研讨会”就是典型的例证②出席会议的有来自美、英、德等国的14名国外专家和国内著名高校及高等教育研究机构的50余位专家学者，同时有150余位宁波高教界的代表与100余位宁波企业界代表参加了本次研究会，并在会后发表了宁波宣言。胡赤弟，徐鸿均.宁波宣言：强调区域高等教育服务经济社会[J].国际学术动态，2007(3).参见宁波市IT产业专业类应用型人才培养基地管理委员会委员名单。。

除了观念层面的交流、沟通外，市政府还着手构建各类平台，尽可能多地吸纳相关利益团体来讨论制订、管理和评判服务型教育体系。比如，在市应用型人才培养基地建设与管理中，设立宁波市应用型专业人才培养基地管理委员会，由政府、企业、学校、专家等各方面代表构成，其中有50%以上的委员来自行业与企业，从组织制度上保证服务型教育体系的开放性①参见宁波市IT产业专业类应用型人才培养基地网站http://itbase.nbu.edu.cn/?cat=8。参见《宁波市应用型人才培养基地建设与管理办法》(政办发〔2006〕15号)。。同时，在各个基地的建设和管理中，也设立基地管理委员会。如“宁波市IT产业专业类应用型人才培养基地”管理委员会，共有委员15名，其中来自企业的4名，行政官员4名，高校专家7名。其基本职能是：负责审定“基地”建设规划、建设方案、年度计划、经费预决算等，负责考核“基地”年度建设的执行情况，并向政府负责部门提出相应的意见和建议②出席会议的有来自美、英、德等国的14名国外专家和国内著名高校及高等教育研究机构的50余位专家学者，同时有150余位宁波高教界的代表与100余位宁波企业界代表参加了本次研究会，并在会后发表了宁波宣言。胡赤弟，徐鸿均.宁波宣言：强调区域高等教育服务经济社会[J].国际学术动态，2007(3).参见宁波市IT产业专业类应用型人才培养基地管理委员会委员名单。。

从宁波市六年多来构建服务型教育体系的改革实践来看，目前我国地方性高校实现多中心治理存在着较好的机遇：第一，地方政府在地方性高校发展上的利益涉足会促进社会其它利益团体的发育和成熟。宁波市政府迫于地方经济、社会发展转型的压力，实施服务型教育体系建设的战略，但服务型教育体系建设本身具有社会性，这在客观上带动了宁波市的公民、企业、各类中介组织等相关团体的利益诉求。第二，地方性高校发展出现了新的考量维度。除了传统的学科发展导向外，服务型教育体系建设中提出了考量地方性高校发展的另一个清晰的指标：教育服务于经济、社会发展的能力。这为地

制度的发育。第四，服务型教育体系建设拓宽了地方性高校的资金来源渠道。

表一 利益团体在各治理层次中的作用

同时，从宁波市六年多的改革实践看，地方性高校实现多中心治理还面临着一些挑战：第一，在地方性高校多中心治理的诸多利益团体中，政府的力量远远超过其它利益团体。在宁波市建设服务型教育体系的实践中，宁波市政府一直是主导者、推动者，其它利益团体则是响应者，被动者。第二，地方政府在地方性高校多中心治理中的协调能力尚不够。实现地方性高校的多中心治理不能依靠行政命令，因此，地方政府在利用经济杠杆、行政手段等多种途径引导、加强、促进地方性高校与企业、社会的沟通与结合方面还是新事物，需要不断积累知识和经验。第三，各层级的论坛发育尚不完善。集体选择层次的论坛虽然形成，但其发育还不够完善；宪法选择层次的论坛则发育得更不完善。比如，宁波市虽然成立了各专业人才基地管理委员会，但由于除地方政府外的其它利益团体力量尚弱，各专业人才基地管理委员会的作用尚不能很好地发挥。第四，地方性高校的治理结构尚未形成。操作层次和集体选择层次所遇到的挑战，其根源几乎都可推到宪法选择层次的治理结构。而治理结构的形成又需要多中心治理制度在操作层次和集体选择层次的不断深入和推进。因此，实现地方性高校的多中心治理还需要在现有的制度空间内不断积累经验，然后才能寻找体制改革的时机。从这个角度看，宁波市服务型教育体系建设实践有着深远的改革意义。

[1]胡赤弟，黄志兵.地方政府在发展高等教育中的利益与作用[J].高等工程教育研究，2011(2):66-69.

[2]Michael D.McGinnis.An Introduction to IAD and the Language of the Ostrom Workshop: A Simple Guide to a Complex Framework[J].The Policy Studies Journal， Vol.39， 2011(1)：171.

[3][美]文森特·奥斯特罗姆，迈克尔.麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海：三联书店，2000：73。

[4][美]文森特·奥斯特罗姆等.制度分析与发展的反思——问题与抉择[M].王诚，等译.北京：商务印书馆，1996：50.

[5]Kiser， Larry L.， and Elinor Ostrom.The Three Worlds of Action: A Metatheoretical Synthesis of Institutional Approaches.In Strategies of Political Inquiry[M].Elinor Ostrom.Beverly Hills: Sage Publications，1982：125。

[6][美]文森特·奥斯特罗姆.复合共和制的政治理论[M].毛寿龙译.上海：三联书店，1999.

[7]宁波教育现代化.全面走向创优创强新阶段——专访宁波市副市长成岳冲.http://xjqzt.baoan.net.cn/wz_Print.asp?ArticleID=350，2011-7-19.

[8]宁波市政府.关于加快构建服务型教育体系增强服务地方经济社会能力的若干意见[Z].2005.

[9]杨妤，启一丁.宁波构建服务型教育体系[N].人民政协报，2009-03-26.