中国司法改革的现实与未来——兼谈2009、2010、2011民间司法改革年度报告

徐昕

(北京理工大学 法学院，北京 100081)

2011年伊始，全国人大常委会委员长吴邦国宣布:中国特色社会主义法律体系业已形成。这意味着中国法治建设的中心任务开始转向司法和执法。但对于中国司法改革，官方和民间现存两种态度:官方较为乐观，对改革评价较高，认为司法改革成就巨大;而民间比较悲观，评价越来越低，认为改革进展迟缓，甚至有人对司法改革的前景感到绝望，认为司法改革在走回头路。为什么会出现如此大的反差?中国司法改革究竟走到了哪一步?未来向何处去?这是所有的法律人乃至所有公民都应当思考的问题。

一、对“新一轮”司法改革的检视

“新一轮”司法改革自2008年底启动，民间对近年来的司法改革评价较低，主要有如下一些标志性事件:第一，“三个至上”即“党的事业至上，人民利益至上，宪法法律至上”的提出，易使人感到宪法法律地位过低。第二，近几年，司法改革特别强调司法的人民性。第三，司法政策转向，如调解政策从“调判结合”改为“调解优先”。“调解优先”的反复强调，导致实践中出现强迫调解、审判功能弱化等许多问题。第四，中国式“能动司法”的反复重申。与美国的“司法能动主义”不同，中国式“能动司法”，简单而言，就是积极司法，主动司法，服务大局，服务地方，服务中心工作。第五，律师整风运动的开展。这一运动源于重庆打黑的李庄案。李庄被判有罪，北京市司法局吊销其律师执照，司法部遂在全国发起了一场律师“警示教育”行动。在政府看来，律师似乎是“麻烦制造者”。第六，政治话语对司法改革的全面主导。很多政治口号被直接作为司法政策，例如，能动司法，司法为民，甚至宽严相济的刑事政策。第七，2011年“两会”前，最高人民法院常务副院长沈德泳接受访谈时强调，中国坚决不搞司法独立。第八，2011年“两会”期间，人大提出“五个不搞”:从中国国情出发，郑重表明中国不搞多党轮流执政，不搞指导思想多元化，不搞“三权鼎立”和两院制，不搞联邦制，不搞私有化。“五个不搞”引发网络热议。

有学者提出批评:司法改革在倒退，现在讨论司法改革不是时候。正因为如此，才更需要关注和呼吁。也正是在这样的背景下，“新一轮”司法改革启动并缓慢推进。如何评估这轮改革?改革究竟取得了怎样的成绩?如何评价司法改革的现实?未来推动改革如何着力?这些是我们面对的问题，也是《中国司法改革年度报告》试图回答的问题。

近十几年来，最高决策层对司法改革态度十分积极。1997年9月，中共十五大提出“依法治国”，把推进司法改革作为一项重要战略;2002年11月，中共十六大作出推进司法体制改革的战略决策;2007年10月，中共十七大提出深化司法体制改革的战略任务。近几年，中共中央一直高度重视司法体制和工作机制改革工作。2004年12月，中共中央转发《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，确定司法改革以体制和工作机制改革为主;2008年11月28日，中共中央政治局原则通过中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(以下简称《改革意见》)，就深化司法改革工作作出总体部署，共有60项改革任务。这一《改革意见》，意味着“新一轮”司法改革启动。相关部门迅速跟进。最高人民法院2009年3月17日发布《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》，针对中国当下司法体制中存在的主要问题，系统部署2009—2013年法院改革各项措施。最高人民检察院2009年2月27日印发《关于深化检察改革2009—2012年工作规划》，提出今后一段时期深化检察改革的重点是，强化人民检察院的法律监督职能和加强对人民检察院自身执法活动的监督制约。

这一轮司法改革任务主要涉及四个方面:一是加强监督制约，优化司法的职权配置;二是落实宽严相济的刑事政策;三是着力提高司法队伍的素质;四是着力加强经费保障。法院、检察院、公安、司法行政等部门根据《改革意见》确定了司法改革整体规划，低调推进改革。2009年完成17项任务，2010年基本完成30项任务，至2011年底，60项改革任务绝大部分已经完成。

2009、2010、2011三个《中国司法改革年度报告》是民间对司法改革的年度回顾与检视。这三个报告追求以下三个特点:批判性、建设性、法理性［1］。

第一，批判性。该报告是民间机构民间学人独立撰写的民间性、学术性因而也充分体现批判性的研究报告。报告基于民间立场，坚持学术独立的精神，既立足现实国情，坚持司法改革的渐进性，更尊重司法规律，追求面向未来的司法理想图景。在对年度司法改革措施进行全面梳理的基础上进行客观、深度的评论，涉及改革进展、实施效果、不足之处及未来展望。事实上，这些年我们给予肯定的司法改革措施约为10%。批评的底线为官方所能接受的最高限度。

第二，建设性。这是基于合作立场，也是基于司法改革是渐进的过程这一理念。建设性是我们团队的主要目标。批判的目的是为了建设。报告不仅指出司法改革措施存在的缺陷和不足，更提出符合司法规律的发展方向。同时，尽可能注意批评的艺术，如注意批评的限度，尽可能将批评的力度控制在官方容忍的底线内;注意表达的艺术，偶尔使用“外交辞令”;针对不同机构、不同群体对批评的可接受度不同，采取区别对待的策略。相比法院而言，报告对检察系统的批评相对温和一些。这是因为在二十余年的司法改革进程中，检察院一直在失去权力，这也使得检察院更关注社会的批评。对法院的批评相当激烈，既因为法院对批评的可接受程度较高，也因为法院内部是分层的，不少批评是很多法官所希望的，只是他们自己不便呼吁。

第三，法理性。基于学术立场，立足法理分析，才可能深度评价相关司法改革措施，并指明符合司法规律的发展方向。因此，除了对司法改革措施进行系统的梳理和深度评述外，报告还加强了法理论证;除对各项改革措施进行法理分析外，还根据现实需要讨论一个重要的司法改革基本理论。2009年的司法改革报告针对司法改革是否在走回头路的方向之争，提出了中国司法改革的“两波论”和“三元素论”。2010年讨论司法改革的去政治化问题。

二、对“新一轮”司法改革的评估

总体而言，三个司法改革年度报告对“新一轮”司法改革的批评比较严厉。《中国司法改革年度报告(2009)》，各方面评价较高。报告发布及研讨时，最高人民法院、最高人民检察院相关部门的同志参加。后来，检察院在很短的时间内推出数万字的《中国司法改革报告·检察篇》，在《检察日报》全文刊登，向社会展示检察改革工作。可见，民间司法改革报告具有一定的激励作用。《中国司法改革年度报告(2010)》发布时，最高人民法院司改办、司法部的同志参加了会议。《中国司法改革年度报告(2011)》发布时，搜狐微博进行全程直播，受到了多方关注，许多知名学者和司法部相关部门的同志参加了会议。该报告呼吁司法改革的公众参与，以此破解当下改革滞缓的僵局。

(一)值行肯定的司法改革举措

客观地说，不少司法改革举措值得肯定，主要表现在以下几个方面:

1.政法经费保障体制改革

中央下拨的经费力度很大，仅重庆基层政法机关的经费就比上一年增长60%。《中国司法改革年度报告(2009)》曾对此有所批评，但这一批评被《中国青年报》的报道放大了。后来，重庆市财政局与西南政法大学合作召开“政法经费保障体制改革座谈会”，财政部行政政法司司长提供了一些信息。后来《政法论坛》正式发表时报告作了一些修订。

尽管总体上这项改革措施值得肯定，但仍然存在一些问题。比如，经费如何分配的规则没有确立，引发了很多问题。例如，文件说“维稳任务重的地区可以适当增加经费”，因此许多地方开始吵，称本地维稳任务重，但其实这条本来只打算适用于西藏、新疆地区。这次政法保障经费不包括国家安全部门等机构，但经费一揽子下拨后，每个机构都要分一杯羹。这次经费直接到基层，跳过市、地区一级，导致基层司法机构的经费比上级还多，矛盾随之产生。经费增加后，最重要的问题是监管必须到位。

进一步追问，政法经费保障体制改革的目的是什么?目的在于促进政法机关的去地方化，尤其是促进法院、检察院的独立性。但是该改革措施能否实现这一目标?只是经费保障有没有用?事实上，只有财权、人权、事权一并考虑，才可能解决司法的地方化问题。这是因为即便经费全部由中央负担(现在还是地方与中央分担)，但如果院长、法官由地方考察任命，司法地方化问题恐怕也很难解决。很多地区特别是发达地区，“案多人少”的情况很严重。为此，地方发展了一批聘用制人员。假设政法经费全部由中央保障，这批人就凸显了“地方军”的特点。尤其是公安，聘用制人数经常超过公安干警本身的人数。比如，广东东莞警察的编制根本无法满足现实需求，聘用人员远远超过在编人员。而且，这一问题还涉及宪法上的障碍，因为根据相关法律规定，法官、检察官由地方人大常委会任免。

因此，既应充分肯定政法经费保障措施的意义，也需要解决进一步的问题。未来化解司法的地方化，除经费保障外，还应该考虑更多因素，如大区法院的设立等。经费保障体制改革仍需深化，是否可以中央为主，是否可在某些省试点，全省统一保障政法经费，统一进行司法官的任免。

2.多元化纠纷解决机制建设

总体来说，促进多元化纠纷解决机制的建设是一件好事，也有很多举措，但问题是贯彻得不好。这就涉及怎样做才是完成司法改革任务。2009年完成17项改革任务，2010年基本完成30项任务。事实上，改革不只是出台多少文件、完成多少项目，而是落实了哪些措施，实施效果如何。当下中国，社会矛盾极为突出，需要建立多元化解决机制来化解矛盾。

3.推进司法公开

2009年12月8日，最高人民法院下发两个文件:《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》。2010年司法公开继续推进，如河南、陕西宣布三级法院裁判文书上网。虽然现在他们尚未按承诺的完全公开，但总体而言，各级法院正朝着这个方向前进。司法公开非常重要，如果司法能做到公开、透明，很多问题都可以解决了。

4.促进司法便民

司法便民被视为人民司法的理念。法院采取了很多措施，力图使民众更便利、更低廉、更快捷地接近司法、接近正义。这些措施总体上值得肯定，但实施过程中也出现了很多问题。例如，有些法院倡导为当事人“一站式服务”，甚至宣传法官为当事人端茶倒水，弄得法官没有尊严。

5.铁路公检法转制

2009年这项改革开始显山露水，但过了很长一段时间仍没有具体方案。2010年透露了一点信息，2011年改革方案开始明晰，即整体移交。铁路法院、铁路检察院整体上与铁路系统脱钩，但管辖的案件还是铁路案件，办案人员还是原来那批人，办公场所还是原来那些房子，甚至没有说清楚，经费是否还由铁路部门负担一部分。在这种状况下，人们怎么相信能实现铁路司法的“去企业化”?!铁路企业办司法是不可想象的，明显有碍司法公正的实现。尽管铁路公检法系统的转制方案不能令人满意，但毕竟有所行动，呼吁多年的铁路司法改革终于启动。

6.完善刑事被害人救助制度

这项制度理念很好，但做得不够。刑事附带民事诉讼判决的执行率不到0.5%，人已被判刑、被枪毙了，还要赔吗?这是民众的普遍观念。如果有完善的刑事被害人救助制度，可能会解决一部分问题。但救助经费从何而来?早期的改革方案中，中央提供一笔极少的经费，由政法委管理。有些地方尝试社会捐助的办法。不过，什么该捐，什么不该捐，这些问题值得思考。刑事被害人救助制度本应是国家该做的事情。

7.职务犯罪案件逮捕权上提一级

这是检察改革中比较重要的一项措施，触及检察体制。检察机关面临的最大问题是“谁来监督监督者”。一般来说，法治国家的检察机关定位于政府代理人，主要职能是公诉。但中国采用苏联一般监督的理论，检察机关作为法律监督机构，什么都可以监督，重点是监督法院。检察机关既作为一方当事人——公诉人和原告，又要成为监督者监督法官，内在冲突很难解决。逮捕权上提一级，意味着上级监督下级，有所进步。但未来需要彻底解决检察机关的职权配置问题。

8.全面推进社区矫正工作

这是值得认可的改革措施和理念，但实践效果远不理想。

9.案例指导制度正式推行

该制度试行六七年，2010年11月26日《最高人民法院关于案例指导工作的规定》终于出台。2011年底，最高人民法院发布第一批指导性案例，同时下发《关于发布第一批指导性案例的通知》。这表明案例指导制度迈出了实质性的一步，制度效用即将接受司法实践的检验。案例指导制度的公布施行体现了一个中国逻辑。2009年12月18日在全国政法工作电视电话会议上，中央政法委书记周永康指示:“对容易发生执法偏差、群众反映比较强烈的几类案件，要建立案例指导制度，规范自由裁量权的行使。”于是，根据这一指示，检察机关、司法行政机关、公安部门乃至地方政府都出台了相关文件。随后，多年难产的法院案例指导制度终于出台。案例指导制度是多年来司法改革的重大进展，具有渐进的革命性功能，为司法权和法官作用的扩张埋下了种子。倘若切实执行，该制度将逐渐改变法院，促进司法统一，保障司法公正，提升法院地位，扩展司法权，增强司法能力，提升司法独立，积累法治资源。

10.两项刑事证据规则的出台

2010年5月30日，“两高三部”(最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部，下同)联合发布《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》。虽然规则本身还存在一些问题，但力度不小。而问题的症结是，司法体制不改，规则执行不下去——实际上，所有法律规则都面临无法执行的问题。

11.量刑规范化改革

自2004年起，一些地方就开始探索“量刑规范化改革”，即“规范裁量权，将量刑纳入法庭审理程序”。基于部分法院较长时间的试点，2010年9月13日，最高人民法院印发《人民法院量刑指导意见(试行)》，“两高三部”印发《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》。两个文件对故意伤害、盗窃等15种常见犯罪的量刑以及量刑程序作出具体规定，决定从2010年10月1日起在全国法院全面试行。当下的司法存在一个悖论:一方面，法官审判可能受到来自各方面的很多干预;另一方面，法官的自由裁量权又非常大。量刑规范化改革有助于解决当前刑事司法实践中的量刑偏差问题，对于规范量刑活动、促进量刑公开和公正意义重大。其至少有三大功效:一是为法官量刑提供指引，是对法官自由裁量的一种约束和规范;二是赋予控辩双方参与量刑程序、提出量刑意见的权利，为实现量刑公正创设了良好的诉讼模式;三是对量刑程序的设计和规范详细、具体，易于操作，充分体现了程序法定原则，进一步确保了程序正义的实现。但需要在现有改革的基础上，进一步建立刑罚适用规范标准和操作规程。

(二)司法改革存在的不足

近年来的司法改革，也存在以下明显的不足:

一是大部分改革举措需要切实贯彻，并接受实践检验，作进一步的调整和完善［2］4。

二是绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变，未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端［2］11。

三是部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设等只是权宜之计，未从根本上制约权力，效果欠佳［2］7。

四是大多数改革措施仍然是小修小补，力度不大，改革步伐缓慢，如2009年引发热议并有望并入地方司法体系的铁路法院最终仍以专门法院的身份保留，讨论多年的少年法院试点仍是空中楼阁。

五是某些司法理念如法院强调“调解优先”、“能动司法”需要纠正，对司法人民性的过度重视亦需反思［2］12。在目前的社会背景下，不能否定司法的人民性，因为现在一切都打上了“人民”的标签，但不应过度强调。对于“调解优先”，并不是否定调解在多元化纠纷解决机制中的核心地位，而是有必要区分法院内外的调解。法院外的调解是一种民间调解，应充分发挥其解决纠纷的作用，但过度强调法院调解则会带来太多的问题。法院调解，“调审分离”是关键，审判法官与调解者不相同。应该通过规范的做法推动调解乃至多元化纠纷解决机制的完善，例如，建立司法ADR(代替性纠纷解决机制)——附属于法院的民间调解机构，协助法院进行调解，不能调解的案件迅速转入审判程序。

六是某些方面的改革出现了倒退。比如，律师管制的过度严厉，对业已困难重重的律师执业产生了消极影响。建立司法巡查制度、规范上下级法院关系，强化了司法的行政化等固有弊端，尤其是司法的独立性遭受更大的损害。事实上，这轮改革以加强权力监督制约为重点，2011年法院工作报告特别强调“更加注重接受监督，强化监督制约机制建设”。权力的确需要监督制约，但现实中司法权太弱，需提升司法的独立性，否则可能导致改革违背司法规律，减损本已低下的司法独立性程度，进而削弱司法公信和司法权威。

七是政治话语对司法改革的全面主导，反映了司法理念的保守化和意识形态化。不难发现，中国司法改革的政治化逻辑正在不断加强。较之于上一轮充满理想主义激情的司法现代化改革，本轮司法改革总体上显得比较保守，对政治的回应更加积极主动，导致民众和学者普遍认为司法改革在走回头路。面对民众对司法改革的迫切要求，政法机关强调司法改革应立足国情，强调改革的政治意识、大局意识和责任意识，要求考虑社会的理解力和承受力，正确选择改革方式和时机，把握改革力度和节奏［3］152。

八是“中国司法改革遵循自上而下的改革路径，由此伴生了司法改革的封闭化和神秘化。实际上，司法改革面临停滞不前、动力缺失、利益集团障碍等种种问题，与作为司法使用者的民众缺位紧密相关。司法改革若要突破，首先必须改革司法改革，鼓励公众积极参与。”［4］

三、对“新一轮”司法改革的预测

司法改革为什么难以推动?一个重要原因是司法改革的政治化逻辑。这正是《中国司法改革年度报告(2010)》重点提出和分析的问题。当然，阻碍司法改革还有一个非常重要的因素是政治体制问题。但不触动政治体制，在现有框架下，司法改革是否能够推进?其实是可以的。假如我们的观念能开放一点，摆脱政治化逻辑，司法改革还是有很大空间的。在此背景下，推动司法改革尽量往前走，能改到什么程度就到什么程度。那么，未来中国司法改革应当如何走，采取何种策略?

《中国司法改革年度报告》试图回答这样的基本问题。每一部《中国司法改革年度报告》都会提出一个关于司法改革的基本问题。对于司法改革阶段的划分，2009年报告提出“两波三元素论”［2］21。

司法改革分为两波:从1989年民事审判方式改革启动开始到1997年中共十五大，是司法改革的启动和初步展开阶段;1997年之后是司法改革全面、系统推进阶段。1989年以及追溯至1978年开始的民主与法制建设以来，整体上可视为司法改革的第二波。第一波是清末民初以移植西方制度为主要特征的司法建设，当时西法东渐，司法改革基本上是全盘西化，法律规则和理念的引进从现在看来都相当先进。为什么分成这两波?因为两波所面临和解决的问题基本一致，皆为中国司法从传统向现代的转型。清末民初，中国司法从传统到现代的转型没有完成，现今中国面临和亟待解决的问题与一百年前没有多大区别。

在两波中，三大元素发挥着决定性作用:来自西方的现代司法元素，以独立的法院系统、对抗制和形式理性为特征，强调司法中立;源于几千年深厚历史的中国传统司法元素，以行政司法合一、情理法结合及和平解决纠纷为特征;自20世纪20年代登上历史舞台的中国共产党所引入的社会主义元素，强调司法的人民性，以“司法为民”的马锡五审判方式为特征。三大元素相互冲击、相互影响、相互交融，构成百余年来决定中国司法制度特征和走向的核心力量。

根据这一观点，不难得出结论，虽然当下面临着令人沮丧的现状，但不要悲观。中国司法改革已迈过决定方向的十字路口。改革的大方向已经明确了，任何人、任何机构都不可能使我们回到反法治的道路。从这一意义上讲，小的回头不妨视为暂时的休整。

《中国司法改革年度报告(2010)》提出司法改革的去政治化，即回答未来中国推动司法改革应采取何种策略。采取何种策略?简单地说，就是“先易后难”，即先解决容易的问题，再慢慢解决难题，最后再解决目前看来似乎根本不可能解决的问题。目前，司法改革的确面临诸多困难与阻力。但需要想一想，哪些是真正的困难，哪些是想象的困难，哪些只是某些部门为了自身利益而抛出来的“假”困难。困难应分层分级处理。实际上，很多困难是利益集团的阻碍，例如，法院的行政化在不断加强。为什么不能从法院内部开始提升司法的独立性?上下级法院之间为什么不能做到彼此独立?为什么一些改革措施反倒要将上下级法院之间的监督关系转化为领导与被领导的关系?这些改革毫无必要，完全源于部门利益的驱动。法院院长、庭长完全应该也完全可以不干预法官审案。司法独立，首先从内部独立做起，这并不难。这些困难明显是想象的困难，是上级法院、法院领导的利益之所在。

近几年，中共中央司法改革领导小组经常提到“司法改革的攻坚年”。何为“攻坚”?司法改革“坚”在何处?“坚”集中体现于司法改革的政治化逻辑。司法体制是政治体制的一部分。政治体制改革长期被视为禁区，举步维艰，作为政治体制一部分的司法体制若要改革，被视为很可能牵一发而动全身，故不可轻举妄动。这样的误解导致司法体制改革长期以来陷于停滞状态，司法改革的政治化逻辑已成为改革的桎梏，阻碍了法治建设的进程。其实，司法体制尽管属于政治体制的一部分，但也是相对独立的功能区域，司法体系基本属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题，绝大部分司法改革措施无涉“政治”。因此，中国的司法改革应当采取去政治化的技术和策略，实现司法与政治的相对分离［3］152。

同时，鉴于司法可作为社会的稳定器，司法改革也适合作为政治体制改革的切入点之一，因为其带来的震荡可能是最小的，同时还能解决许多问题。当下中国，上访这么多，矛盾这么大，各级党委政府不堪重负，一个重要原因就是没有一个终局性纠纷解决机构，同时该机构也未能做到公正、权威、公信。如果有这样一个机构能够公正、权威、终局性并有公信力地解决纠纷，对于社会秩序、对于党的领导无疑是一件好事。

从法律技术的角度推进司法改革，具有广阔的空间。除了社会主义道路和共产党领导的底线外，几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和完善。比如，政法委的问题。现在政法委书记多由公安局长兼任，这就导致法院院长、检察长要向公安局局长汇报工作，这是非常不合适的。假设政法委书记由法院院长来担任，可能在某种程度上可解决一些问题。进一步，中央政法委应当存在，承担党引导司法政策的功能，但地方政法委是否一定要保留?又如，审判委员会制度改革长期没有进展，一个主要原因是被误认为“政治”问题，审判委员会成员主要由法院党组成员组成，似乎否定这一制度就否定“党组”，但该制度实为司法职权配置的技术问题。再如，强调“调解优先”源于建设和谐社会的目标和“维稳”的政治任务，但法院重视调解并不一定要“调解优先”，更无需对调解率作硬性要求，调解只是解决纠纷的方式之一。还有，规范律师执业、加强律师监管的目的是维护法律服务市场的正常秩序，无需发动政治化的整风运动，更不应矫枉过正地要求律师“协助司法机关准确打击犯罪”［3］152。检察院打击犯罪，法院打击犯罪，律师也打击犯罪，最后造成这么多冤案。出了冤案，老百姓怪谁呢?会怪国家，怪体制。所以，这样的举措难免给国家添堵给党添乱。司法独立的问题也可以转化为独立性程度的技术问题。

只要解放思想，转变观念，将因政治化、意识形态化而被视为改革“禁区”的问题转化成司法治理的技术问题，司法改革遭遇的困难和阻力将会得到有效化解。司法改革的去政治化，正是转型中国的司法从“无奈”现实迈向现代司法图景的重要策略与途径［3］152。

《中国司法改革年度报告(2011)》提出司法改革的公众参与，以积极建设性的态度，尝试从改革路径的调整入手，引入自下而上的底层动力，鼓励公众积极参与。

司法改革的公众参与，对当下中国徘徊不前的司法改革具有破局性的关键意义。首先，司法改革涉及民众的权利保障，作为司法使用者的民众具有知情权和参与权。立法早已公开并面向社会征求意见。如《个人所得税法》征集到修法意见237 684条，《刑事诉讼法修正案(草案)》收到建议78 000余条。司法改革不应采取“关门主义”，司法改革文件应当公开并面向社会征求意见，鼓励公众提出意见和建议。其次，司法公开广受认同，初步迈入了公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。司法公开必然要求司法改革本身的公开。司法改革的公众参与也是长久以来域外的常规做法，中国不能置世界潮流而不顾。再次，司法改革的公开透明。公众以评论、意见、建议、提案等各种方式参与司法改革的进程，有助于回应民众对司法及其改革的现实需求，及时发现司法改革的问题，选择更为紧迫的改革议题，增加改革的社会认同度，提升司法改革乃至政权的正当性。最后，中国司法改革面临严峻挑战，民众普遍认为改革停滞不前，甚至在走回头路。司法改革的公众参与将为停滞的司法改革注入全新的动力。民众是司法制度的消费者，对改革需求有直接和敏锐的把握，对制度完善有强烈的需求，对参与公共事务有蓬勃的热情。民众被压抑的力量一旦得到解放，将有效解决改革动力不足的问题。随着经济社会的发展和信息的广泛迅速传播，阳光政府的理念日益深入人心，民主法治的观念正在生根发芽，公民意识开始觉醒，公民社会逐渐成长，公民参与公共事务的热情不断高涨。公民参与的力量若能得到适当利用，将有效促进社会治理;反之，以封锁信息、“维稳”政策等手段压制公民参与的积极性，最终将引发民怨不可控制的爆炸效应。

对于举步维艰的司法体制改革而言，司法改革的公众参与具有充分的可行性。阳光政府、司法公开也是官方二十多年来未曾改变的承诺。在一个共识缺乏的时代，有关如何推进司法改革的方法论相对容易达成共识。而且，在现有的制度框架下，通过科学引导，司法改革的公众参与完全可以有序进行，而不会产生任何负面效果。

为了回应当前司法面临的紧迫而严峻的挑战，司法改革的公众参与主要从四方面展开。第一，司法改革的公开化。司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息透过网络平台等各种方式向社会公开。第二，公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程。国家为公众参与司法改革提供条件和保障。特别需要建立司法改革的网络平台，通过网络公开司法改革的相关信息，公众可利用网络等方式提出意见和建议。相关部门须及时、全面、有效地回应公众的讨论和意见。第三，破除禁区，积极支持司法改革研究，鼓励民间司法改革研究并促进机构的建立，提升公众参与司法改革的能力和有效性。第四，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构。司法改革委员会吸收法律学者、律师等不少于一半的民间人士参与。

总体而言，2008年底启动的“新一轮”司法改革只是一个过渡性阶段，在保障司法独立和化解司法行政化、地方化、政治化等体制性弊病的关键问题上不可能有突破。但在过渡性特征结束后，会开始一场涉及司法体制基本问题的改革。随着公众对民主、法治的日益关注，中国司法改革将调整路径，鼓励公众参与，引入自下而上的新动力。预期到2050年，即使中国仍无法确立公正、高效、权威、独立的现代司法制度，但至少可以看清实现的时间。

［1］徐昕.民间机构如何参与司法改革——从《中国司法改革年度报告》切入［J］.法治研究，2011，(6):86 －93.

［2］徐昕，卢荣荣.中国司法改革年度报告(2009)［J］.政法论坛，2010，(3).

［3］徐昕，黄艳好，卢荣荣.2010年中国司法改革年度报告［J］.政法论坛，2011，(3).

［4］徐昕，卢荣荣，黄艳好.中国司法改革年度报告(2011):简本［N］.华商报，2012－01－14.